督抚制度经历了从非常态到常态化的一个变化过程。
督抚是总督与巡抚的合称，最早出现于明朝洪武年间，朱元璋命皇太子朱标巡抚陕西，这个时候巡抚也还只是临时性派遣工作。从督抚设置的时间上来看，督抚的设立经历了从非常态到常态化的一个过程，期间经常出现罢设的情况。
天顺、正德年间，尽管督抚屡有罢设，但由于督抚本身具有不可替代的中央衔接地方行政职能，最终在嘉靖年间成为了一种常设职务。
从设置督抚的地域看，这个涉及的地区是迅速扩大的。宣德五年时设置的巡抚只有六名。此后陆续增设，到了正统年间，全国十三布政司、两京、九边都已全部设置巡抚。
明清督抚制度的特点
1、统治者对督抚监察体制的高度重视，明清统治者对督抚制度给予了高度重视，在制度上赋予督抚很大的权力。
2、督抚在处理地方事务中随事监督。督抚作为地方最高行政首长的身份坐镇地方，总督有“综治军民，统辖文武，考核官吏，修伤封疆”之权。
3、督抚权力受到制度的制衡。从制度的表面来看，督抚行政权和监察权合一，容易造成地方长官权力垄断，与中央集权产生矛盾，不利于中央和地方关系的协调发展。
清朝的地方行政制度。清督抚制是在明代后期临时军政体制的基础上发展而来的。明朝后期面对关外战争和农民起义，为应变处理一些战略区域内的急务，便将中央京官派往地方，总辖一方大区（往往跨数省）内的一切军政，称“хх总督”或巡抚。如“蓟辽总督”、“三边总督”等。明末的督抚均是应战事而设的临时性虚衔。清代演变为地方最高固定长官，被称为封疆大吏。清初一省或数省设总督一人（从一品），各省设巡抚一人（从二品）。至乾隆年间，内地各省确定为八总督、十八巡抚。
巡抚为主管一省军政的最高长官。总督权力比巡抚大得多，但与巡抚之间没有直接的隶属关系，总督和巡抚都是对上直接听命于皇帝。这一制度既能够有效地控制地方，又能防止地方拥兵自重情况的发生。此外，每省还沿明制继续设布政使（掌民政、财赋）、按察使（掌司法）。各省还设有提督学政一人（掌教育、科举）。
督抚平级，都是一省的长官。总督一般是 “武职” ，有 “将军” 衔 ，重点管军；巡抚一般都是某某大夫，主管民政 。 大都是 “正二品” ，也有也有从一品的。 督抚，称为 “封疆大吏” ，位高权重 ，根子硬 ，有 “通天” 的本事 。 湖广总督 张之洞，一生清廉，死时家中无钱按规格办丧事； 甘凉总督 左宗棠，六十高龄，率大军收复新疆； 哎！那时、那人、那事 ！
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