简述零基础预算的含义

零基预算法(Zero-base budgeting,ZBB) 又称零底预算，其全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”，简称零基预算，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史为基础作修修补补，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本—效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。

是与增量预算（incremental budgeting）相对应的预算方法，避免了传统增量预算受过去数据限制的缺陷。但零基础预算法本身具有工作量大、主观性明显和过于注重短期利益而忽略长远的缺点。

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首先，我国地方政府的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于我国许多地方政府的财政状况都属于一种“吃饭财政”，因此，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小了。这就意味着，在中国的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常有限。也就是说，在地方政府的支出决策中，只有非常小的一部分支出的决策是根据零基预算决定的。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府中，占地方政府预算70%以上的工资没有被包括在零基预算的框架内。[12]

其次，对于已经明确纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。

地方政府采用零基预算的初衷是为了找到一种能够在财力资源紧张的情况下有效配置资源的方法，但是，我们在调查中发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算，那么，绝大部分的专项经费都可能无法得到资助。一旦出现这种情况，要继续推进零基预算就会遇到非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一些预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（—上）。最后的结果就是，财政部门不得不给各个支出部门下达一个预算控制数（—下），支出部门必须在这个预算控制数之内重新编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算所做的预算要求失去了意义。正如我们访谈的一个预算官员指出的，如果支出部门按照零基预算的逻辑形成的预算对于财政部门来说是没有用处的，那么，支出部门就没有积极性继续做零基预算；支出部门最关心的是去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些政治决策者的支持。

1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家在财政方面非常贫穷，而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义上的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度内只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的。[13]我们在调查中也发现了类似的情况。一个接受访谈的预算官员指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式。

第三，我们在调查中发现，由于受财力制约，各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。据估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括最后用于公用经费的开支。“吃专项”现象的存在极大地削减了零基预算的效果。因为，在“吃专项”的情况普遍存在的前提下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正做到对支出项目进行排序，进而也就不能达到预期的效果。某省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准，但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更少，从而就会进一步缩小零基预算的影响范围。

第四，零基预算在中国的实施还面临着一些政治上和行政体制上的制约。

(1)目前，我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如一个预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义上的排序。

(2)虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，而且其中的一部分仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。总之，预算分配权的分散制约了零基预算的实施。

(3)我国地方政府预算中***批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然存在。这种现象的存在意味着，政治权力的安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。这实际上说明，在我国的预算过程中同样也存在某种中国特色的实施零基预算的政治性交易费用。

(4)体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗费用。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已经是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。

总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第五，一个与政治和行政体制相关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府在预算上没有足够的预算自主权。正如黄佩华教授等指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。[12]地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。上级政府的转移支付一般都需要下级政府提供大量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，下级政府常常被迫在一年的大部分时间内保持相当的资金余额。[12]这就意味着，地方政府不能自主地按照自己的优先次序来安排资金，这一部分预留下来与上级政府的补助金配套的地方财政收入，实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的。

此外，我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行，但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金。这些强制性支出经常会干扰地方政府的预算，进而妨碍了零基预算的实施。换言之，即使地方政府已经在年初按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算，寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算的程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。

首先，根据零基预算的逻辑，有些省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目。例如，失去了政策依据的专项经费、***批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。

其次，正如某些支出部门的预算官员所指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费，甚至“编制”项目来套经费。

但是，和上述那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用是非常有限的。

同学你好，很高兴为您解答！

零基预算法是在编制费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是-切以零为出发点，从实际需要逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的方法。零基预算的优点主要表现在：(1)不受现有费用项目的限制;(2)不受现行预算的束缚;(3)能够调动各方面节约费用的积极性;(4)有利于促使各基层单位精打细算，合理使用资金。所以选项全都正确。

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一、固定预算方法与弹性预算方法

编制预算的方法按其业务量基础的数量特征不同,可分为固定预算方法和弹性预算方法两大类

(一)固定预算方法

固定预算又称静态预算,是指在编制预算时,只根据预算期内正常的、可实现的某一固定业务量(如生产量、销售量)水平作为惟一基础来编制预算的一种方法

固定预算方法存在适应性差和可比性差的缺点

(二)弹性预算方法

弹性预算又称变动预算或滑动预算,是指为克服固定预算方法的缺点而设计的,以业务量、成本和利润之间的依存关系为依据,以预算期可预见的各种业务量水平为基础,编制能够适应多种情况预算的一种方法

编制弹性预算所依据的业务量可以是产量、销售量、直接人工工时、机器工时、材料消耗量或直接人工工资等

与固定预算方法相比,弹性预算方法具有预算范围宽和可比性强的优点

理论上,该方法适用于编制全面预算中所有与业务量有关的预算,但实务中,主要用于编制弹性成本费用预算和弹性利润预算,尤其是编制费用预算

编制弹性成本(费用)预算的主要方法包括：公式法、列表法和图示法

大类

(一)增量预算方法

增量预算又称调整预算方法,是指以基期成本费用水平为基础,结合预算期业务量水平及有关影响成本因素的未来变动情况,通过调整有关原有费用项目而编制预算的一种方法

增量预算方法的假设前提有：(1)现有的业务活动是企业必需的;(2)原有的各项开支都是合理的;(3)增加费用预算是值得的

增量预算方法的缺点是：(1)受原有费用项目限制,可能导致保护落后;(2)滋长预算中的“平均主义”和“简单化”;(3)不利于企业未来发展

(二)零基预算方法

零基预算又称零底预算,是指在编制成本费用预算时,不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额,而是将所有的预算支出均以零为出发点,一切从实际需要与可能出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理,在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法

零基预算的编制程序是：(1)动员与讨论;(2)划分不可避免项目和可避免项目;(3)划分不可延缓项目和可延缓项目

零基预算的优点是：不受已有费用项目和开支水平的限制;能够调动各方面降低费用的积极性,有助于企业的发展其缺点是工作量大,重点不突出,编制时间较长

此法特别适用于产出较难辨认的服务性部门费用预算的编制

一、零基预算是相对于滚动预算而言的。

二、零基预算是与扁平式管理相应的一种财务方式，尤其适合以任务中心与成本中心相一致的事业部制的财务管理。到目前，零基预算已大大超出了财务管理的范畴，而演变为一个超常规的、尤其是在企业解困领域所广泛使用的管理概念，是一种行之有效的现代管理模式。

三、零基预算实施的基本原则是：

a、确定任务中心和成本，划分基层预算单位；

b、对基层预算单位的业务活动提出计划，说明每项活动计划的目的性及需要开支的费用；

c、由基层预算单位对本身的业务活动作具体分析，并认真提出一揽子“业务方案”；

d、对每项业务活动计划进行“费用/效益”分析，权衡得失，排出优先顺序，并把它们分成等级；

e、根据经营的客观需要与一定期间内资金供应的实际可能，判定纳入预算中费用项目可以达到几级，并对已确定可纳入预算中的费用项目进行加工，汇总，形成综合性费用预算。

四、实行零基预算的好处是：

a、合理、有效地进行资源分配；

b、有助于企业内部的沟通、协调，激励各部门参与预算；

c、目标明确，可区分方案的轻重缓急；

d、有助于提高管理人员的投入产出意识；

e、特别适用于项目运作不确定性高、产出较难辨认的项目任务，定量其成本的可控制性，克服资金的无效浪费。

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