说刺史一职是汉武帝发明的，并无不妥。只是这个发明，有点像旧瓶装新酒。在原来的基础上稍作改动，然后换上新的标签。
自秦始皇统一六国以来，中国第一次建立了统一的封建王朝。面对辽阔的疆域，秦始皇将天下分为36郡，从中央直接派人管理。每个郡的最高官员是首席行政官。
作为一县之长，酋长的权力很大。虽然说酋长是朝廷直接任命的，但秦始皇对此并不放心，另外还从中央派人监督酋长。这些监督员被称为审查员。
在汉秦制度的基础上，郡县并驾齐驱，封州，依然用御史来监督郡守。
然而，这个问题出现了。审查人员作为监督者，等级可能不高，但权力不小，一句话就可能决定长官的生死。所以帝国的酋长们自然是互相讨好，想方设法讨好。在这种情况下，很容易滋生腐败，审查者和地方长官的勾结经常发生。
到汉文帝时，决心扭转审查者不作为的局面。所以汉文帝除了监制御史，又派丞相府的官员到各地巡视一遍，专门负责监制地方诸侯，监制御史，为的就是做一个刺史。
文帝十三年，帝国不守法，失其职，乃遣丞相史刺死，督御史”。...... "丞相初集吏十五人，皆六百石，分事曹。曹九任出都州为刺史”。——《汉旧仪》
于是，在地方上，诞生了两套监察队伍，秘书处和监察建议。
两套监督班子虽然有效扭转了监督人员的不作为，但也造成了新的局面，即两套监督班子容易推诿扯皮。而且汉文帝的刺史只是一个临时职位，没有固定的办公场所。担任刺史的人是丞相府的官员，无形中增加了丞相的权力，不利于皇权的集中。
所以到了汉武帝时期，干脆撤销地方监察御史，天下分为十三个地区，即十三州(冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、禹州、益州、凉州、幽州、并州、交州、李思)，每个州下辖若干郡。
但我们要明确的是，汉武帝时期的十三州并不是实际意义上的一级行政区，因为这十三州没有总督，真正的总督还是郡守(总督)。
汉武帝在各州设立刺史，有专门的办公场所，负责监督该州所辖各县太守。所以汉武帝的刺史不是地方长官，而是督察长。
随着时间的变化，西汉末年，刺史的职权开始扩大，开始拥有行政权力，甚至军事权力。名字一度改成州牧，隐隐有从巡视员变成地方长官的趋势。
王莽篡汉后，改刺史为州牧。
王莽当政时，各地反抗势力不断造反。为了镇压起义的方便，王莽给了州牧军权。至此，史(州牧)刺史实际上完成了从巡抚到地方巡抚的转变。
刘秀夫复汉后，改周目为刺史。这个时候的刺史和汉武帝的刺史已经完全不一样了，因为刺史的刺史已经有实权了。所以，刺史也成了真正的地方长官，太守的直接上级。
东汉末年，朝廷将高级刺史的一部分改名为周目。因此，《三国演义》中出现了周目与刺史并存的局面。有些地方叫周目，有些地方叫秘书处。
