秦始皇一个创举就是完全废除分封制，全面实行郡县制。这个站在后世的角度看是很有进步意义，促进各地的融合，以及认同感。站在当时的角度看秦始皇实行郡县制是优还是劣呢？
当时大多数人支持分封制度。
当时秦国的丞相以王绾为代表，他们认为应该实行西周的分封制度与郡县混合制，理由如下：
诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许——《史记.秦始皇本纪》
燕，齐，楚地离秦国比较远，应该让诸子去镇守，给诸子大的权力去教化管教。从这里看出他们所说的分封的理由是因为离秦国较远，与秦国文化不同，用分封制度比较合适。
正因为认同不同，秦二世之时，陈涉起义，六国马上反了，各地还是形成原来六国的区域，闹的最凶是魏地，楚地，齐地这些远离秦的核心区域的地方。
李斯支持全面郡县制，他当然反对丞相王绾提出的看法。
周文武所封子弟同姓甚众，然後属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止——《史记.秦始皇本纪》
他认为周朝为什么失去天下，因为分封，最后使得天下重新归于混乱，覆灭。分封制度随着时间推移的确有很大的弊端。还有一个原因李斯是法家，法家一向希望权力高度集中到君王手中而不是分散，这是他的学术背景的本能需求。
秦始皇为什么认同李斯的看法？这里还有秦始皇自己想法在这里。
朕为始皇帝。後世以计数，二世三世至于万世，传之无穷。——《史记.秦始皇本纪》
他的眼睛盯着不是一世，二世，而是万万世，从他这里开始，所以他自己称自己是始皇帝。显然这一种可以预见性的制度性缺陷当然不允许存在。所以当时他支持李斯的观点。
焚书坑儒的导火索其实也是到底用郡县制还是分封制引发的。
当时有儒生给秦始皇祝寿，齐人淳于越又旧事重提，希望能够分封子弟驻守各地。他提出的理由是：
臣闻殷周之王千馀岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉——《史记.秦始皇本纪》
分封的目的是为了辅助。为什么这么说呢？这里提到的田常是谁呢？
淳于越是齐国人，所以他提的是齐国的例子。田常就是田恒，因为避讳汉文帝刘恒才改掉的，像《道德经》中的非常道，本来就是非恒道，也是因为避讳刘恒才更改的。
田恒他取得了齐国大权，废掉齐简公，立了齐平公，但齐国公室一点办法也没有。他死后，他的子孙继续掌权，最终取代姜子牙建立的齐国，形成田氏齐国。
淳于越这种担心是有一定道理的。因为权臣夺位的几率是完全有可能发生的。
秦始皇听完有些心动，因为自己也经历过吕不韦专权之事，所以他就召开了一次会议，让大家讨论这个事情怎么办？
李斯依旧激烈反对，这一次李斯说的不是道理，而是人生攻击，说儒生他们只会捣乱。
今诸生不师今而学古，以非当世，惑乱黔首。——《史记.秦始皇本纪》
这帮人在天下纷立的时候很有市场，现在天下统一了，他们就没有市场，所以他们希望有分封，这样才重新有市场，显然就是为了自己有饭吃打算，然后就提出焚书坑儒的建议。
李斯这一次为什么反应这么过激呢？我在《探讨焚书坑儒的背后：围绕秦始皇展开的一场儒家和法家的正面交锋》曾经谈到过这是儒家与法家理念之争，这里就不展开了。
还有一个重要的原因就是如果秦始皇听从儒生的建议，李斯的前途就被毁了。因为他担任丞相，作为多疑的秦始皇一旦有了这样的想法，那自己还要不要活呢？这一点李斯是很清楚的。所以他才用人生攻击的方式来一招釜底抽薪，让这帮儒生彻底闭嘴。
就这样，36个郡在李斯的坚决推行下得到严格执行。
但是丞相王绾和齐人淳于越担心的事还是发生了。
秦始皇死后，赵高，秦二世胡亥，李斯这几个人合伙将秦始皇的诏令改掉，也无人胆敢质疑。后来赵高指鹿为马，相当于发生了田常之事，秦国公室无一人站出来反抗，直到秦二世被赵高的女婿咸阳令阎乐杀死，秦国公室也没有一个人站出来反抗。
赵高指定子婴作为秦三世，秦国公室也没有一个人反对。这一切都是非常顺利的。因为秦法严苛，所以大家都以服从为主，不敢质疑，这就是权力绝对集中之害。
有些朋友常问，秦灭六国之后，六国还会起来反抗，为什么秦被六国所灭，却无人起来反抗呢？
这也和秦国公室无力有关系。因为他们已经被秦法约束成鹌鹑。特别当子婴准备出城投降的时候，也没有人提出反对。
当时采用分封制度，那么咸阳有乱，起码其他分封的秦国公室会带兵回来勤王，秦国也不会那么快倒下来。比如远征南方的任嚣与赵佗，如果他们中有任何一个是秦国公室的人，秦国至少不会这么快就灭亡。
但对于任嚣和赵佗来说，秦国是否灭亡虽然关系他自己的得失，但却并非十分要害关系，那种积极主动性就不见了。
推翻秦朝的项羽显然看到全面郡县制度的严格制度缺陷，所以他才重新启用西周分封制度，但结果却被这个制度给坑了。
刘邦在总结秦始皇和项羽失败的教训采用了折衷的办法，郡县加分封，离长安近的郡县制，远的分封制，也就是采用当初秦国丞相王绾的策略。
但后来却引发了七王之乱。到了三国时期，曹丕又采用秦始皇这一招，虽有封地，但王国都是老弱残兵，等于变相的郡县制度。但造成的后果却是司马家族取代曹氏，曹氏却无力反抗，虽然有个楚王彪与王凌相谋，但结果还是被杀。
公室太强易内乱，公室太弱又易被夺权，所以后世反复在分封与郡县之间摇摆。
聊了这么多，那么到底是分封好还是郡县好呢？
其实不是分封好，也不是郡县好，这里关键是看地区的融合情况。如果大家都认同的，自然郡县好，因为便于管理，也不易内乱，如果文化之间差异很大，用郡县自然会出现问题。用一刀切更会出现大问题，所以为什么后世王朝还有出现土司自治之类的，就是这个道理。土司自治从某种程度上来说也是一种分封，不是同姓分封而是异姓分封。
所以郡县制度是长期方向，而分封制度却能灵活解决当下问题的关键。从这个角度来说，丞相王绾的建议才是最正确的。因为秦始皇的盲目自大，认为秦朝能延续万代，太过于相信秦法，以及李斯为了自己的私利投秦始皇所好，使得本来可以得到解决的问题却无法解决，造成制度性的缺陷。
当时秦国人认为自己是秦国人，楚国人认为是楚国人，齐国人自己认为自己是齐国人，虽然秦始皇用以吏为师，统一计量单位，文字等等方式为郡县制营造条件，但时间太短，融合需要时间，这一点他们都没有想到。没有一项制度是永远可以使用的，都是在不断的修修补补中完善的。
从这个角度来说，秦始皇与李斯共同建立了秦朝，却也是亲手毁掉秦朝。
郡县制的作用：郡守、县令(县长)由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。
意义：
郡县制下的郡守和县令都是由皇帝直接任免，从而使君主有效地加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一，为现代的行政区划划分提供了重要的历史参考。
历史来源
春秋时代，随着世卿世禄制被官僚制的取代，地方组织也逐渐由采邑制转为县制郡制。县与郡的出现，同春秋时的政治形势的发展有密切的关系。春秋初期，诸侯国内普遍实行采邑制度。到了中后期，由于土地私有制的发展和按田亩征收赋税，原有的采邑制度已不能适应新的形势。
这时，一些国家在所占有的领地的地方推行由国君直接管理的县郡管理体制。最初的郡大多建于边境地区，区域虽大，地位却比县低。晋国的赵简子曾于公元前493年宣布克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。《左传》哀公二年这是我国历史上推行县郡两级制的开端。
这个时候县的建制高于郡。开始时，县和郡都是有国君派官驻守，后来为了扩大兼并和抵御外敌的需要，就成了固定的地方政权组织，有权应变边境的突发事变。发展到了战国时，随着边地日益繁荣，就在郡下分设若干个县，郡在建制上的地位高于县，并逐渐形成郡县两级地方组织。
郡县制加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了分封割据的状况，加强了中央对地方的管理。
郡县制是中央集权制形成过程中的重要环节，也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。
发展
郡县制的出现是春秋战国时代治理效率化竞争的结果，并有赖于官僚制度的成长——更确切地说，郡县制的出现是“治权”发展的结果。
秦汉以后，郡县的功能与范围大致不变，因为郡县作为地方政区，主要任务是劝课农桑、征收赋税、维持治安。“县”的名称一直沿用至今。郡一级的行政区划，唐宋多称“州”，明清多称“府”，但其性质相近。
由于郡（州、府）数量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上还编有更高一级的政区，东汉末年至魏晋南北朝是“州”，唐代为“道”，宋代为“路”，元、明、清为“省”。
