5月12-13日，美国和东盟国家领导人在华盛顿举行了面对面的峰会。10个东盟国家中的8个国家的国家元首或政府首脑出席了会议。菲律宾因杜特尔特总统即将下台而派外长洛钦与会，缅甸则因美国只愿意邀请缅甸和非洲的政治代表而拒绝与会。
美国和东盟举行了联合海上演习。
这是继2016年奥巴马政府在安纳伯格庄园举行美国-东盟特别峰会后，第二次在美国与东盟举行峰会。其背后的动机及其相关成果值得关注。
美国提议举行峰会是出于什么考虑
2021年底，美国提出了与东盟领导人举行特别峰会的想法，原定于今年3月28日至29日举行。然而，由于一些东盟国家领导人无法出席会议，以及乌克兰危机不断加深，峰会被推迟到5月举行。在美国俄乌冲突持续，国际秩序经历冷战结束以来最动荡时期的情况下，举行美国-东盟峰会有以下考虑:
首先表明美国不会因为俄乌冲突而分散对印度和东南亚的注意力。俄乌冲突的爆发，让外界高度关注美国能否确保在“优先战区”——印度-太平洋的持续战略投入。特别是美国对东南亚的政策始终缺乏连贯性，在其全球和地区战略中处于从属地位。因此，尽管美国在2021年下半年对东南亚发起外交攻势，但东盟对俄乌冲突后美国能否继续重视东南亚存在疑虑。在这种情况下，美国与东盟举行峰会，重申其对东南亚的“持久承诺”，并强调美国与东盟合作的重要性。
同时，这也是显示其对印度关注的步骤之一。美国总统拜登也将于5月底访问日本和韩国，并将出席美日印澳线下峰会。正如美国国家安全委员会印度-太平洋事务协调员坎贝尔所说，拜登将传递一个重要信息，即尽管乌克兰局势紧迫，需要跨大西洋合作，但美国仍然意识到，印度-太平洋地区是21世纪更重要、更根本的挑战。
二是进一步将东盟纳入美国所谓的“印太战略”，共同牵制和遏制中国。尽管美国提出要建立一个更加连接、有弹性、自由和开放的印太，但它反对中国的一面是显而易见的。虽然卷入俄乌冲突等问题，但美国仍视中国为主要战略对手。3月，美国发布的《国防战略事实清单》将中国在印度和太平洋的挑战列为第一挑战。因此，如何加强与东盟国家的同盟或伙伴关系，将东盟纳入其“印太战略”框架，完善应对中国的战略链，显然是美国与东盟召开此次峰会的重要焦点之一。
美国非常重视，是考虑到和东盟的关系会把南海搞坏。图为美国濒海战斗舰在南海的活动。
基于东南亚处于印太中心的地缘战略地位以及一些国家与中国在南海的争端，东南亚对于美国推进印太战略的重要性不言而喻。通过增强与东南亚国家的关系，美国可以实现多重战略目标，不仅可以加强在该地区的存在和影响力，还可以利用南海问题遏制中国，分化中国和东盟。但美国也意识到，东盟与中国的关系越来越密切，双方已互为最大的贸易伙伴。去年，战略伙伴关系升级为全面战略伙伴关系。在这种情况下，如果没有东盟的合作，美国推进“印太战略”、遏制中国的效果将大打折扣。正因为如此，美国今年2月发布的新《印太战略报告》多次提及东南亚和东盟，并将“加强一个赋权和统一的东盟”作为十点行动计划之一。该报告还建议探索QUAD与东盟合作的机会。可见，拜登政府更加重视东盟在“印太战略”中的地位和作用。美国-东盟峰会的举行，正是这一路径和思路的延续，体现了在当前复杂的国际形势下，美国拉拢东盟以共同遏制中国的紧迫性。
三是为推动“印太经济框架”寻求支持。经济议程是这次美国-东盟峰会的焦点之一。美国认为中国在该地区强大的经济影响力对其主导地位构成严峻挑战，因此需要通过加强与该地区的经济联系来弥补此前“印太战略”的不足。去年10月，美国提出“印太经济框架”倡议，旨在填补退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)留下的空白，对冲RCEP生效带来的区域经济合作机制结构转型，提升在印太的经济影响力，加强与中国的全方位竞争。近期，美国多次宣布将很快启动“印太经济框架”，并计划在5月敲定受邀加入的国家名单。美国希望利用峰会进一步加强与东盟国家就“印太经济框架”的磋商，争取东盟的支持。
此外，在俄乌冲突旷日持久的背景下，美国希望东盟对俄罗斯表现出更强硬的姿态。此前，东盟国家对俄乌冲突普遍持谨慎态度。只有新加坡加入了对俄制裁，其他大多数国家都倾向于中立，不愿意公开谴责俄罗斯。特别是印尼是今年G20的轮值主席国，美国及其西方盟友要求G20拒绝俄罗斯参会。但印尼基于平衡大国战略和对俄关系，坚持邀请俄罗斯，美国会利用这个场合继续向印尼施压。柬埔寨和泰国作为今年东盟和APEC的轮值主席国，面临着同样的压力。此外，在缅甸问题上，美国还试图加强与东盟的磋商，以推动东盟在落实五点共识方面采取更多实质性措施。
美国全方位增加了对东盟的投资
今年恰逢美国与东盟建立对话关系45周年，美国打算通过峰会进一步加强与东盟的伙伴关系。美方高度重视此次会晤。峰会期间，拜登总统、哈里斯副总统、佩洛西议长、商务部长拉蒙多、贸易代表戴琦与东盟领导人举行了会谈，美国商界和主要企业的高管也出席了相关活动。据坎贝尔在美国和平研究所的会议上透露，美国这样做是希望一些不熟悉美国的东盟领导人认识拜登及其团队，同时表明整个美国政府现在将参与东盟事务。
峰会讨论了广泛的议题，包括海上安全、新冠肺炎疫情和疫情后经济复苏、气候变化、清洁能源转型、可持续基础设施等。美国和东盟发表了一份联合愿景声明和一份事实清单。
联合声明提到，承诺在11月举行的美国-东盟峰会上将美国与东盟的战略伙伴关系提升为有意义、实质性和互利的全面战略伙伴关系，并期待早日完成必要的进程。这可以说达到了美国最重要的目标之一。届时，美国将成为继中澳之后，第三个将与东盟关系提升为全面战略伙伴关系的国家。
从事实清单来看，美国将拨款1.5亿美元援助东盟国家发展清洁能源，加强海上安全和卫生防疫，其中扩大海上合作值得关注。美国将拨款6000万美元用于新的区域海事倡议，包括向印度-太平洋地区派遣更多的海岸警卫队人员和船只；协助东盟国家打击非法、未报告和无管制的捕捞活动；向美国驻东盟使团派遣一名海岸警卫队代表；在东南亚和大洋洲部署一艘巡逻艇，用于安全合作和作为训练平台；优先从美国向东南亚国家转让退役巡逻艇，帮助这些国家提高海上执法能力。
倡议涉及经济、人文、安全、卫生等多个领域。，其中很多都是东盟关心的问题。这表明美国对东南亚的战略更加全面和有针对性，美国将更加全面和准确地增加对东盟的投入，以恢复和扩大在东南亚的影响力。尤其是在数字经济、气候变化、环境保护等领域，旨在让美国在东盟关注的新合作领域占得先机。加强与东盟在教育和人文方面的合作，可以提升美国的软实力，以较少的投入获得长期的收益。同样值得注意的是，海洋合作在会后的成果清单和联合声明中被作为单独一项提出，对东盟的1.5亿美元资金中有近一半投入到海洋合作中，这表明美方将此作为高度关注的重点领域。美国副总统哈里斯在会见东盟领导人时，也强调了维护航行自由和国际法的重要性，暗示了对南海和东海等问题的考虑。此外，许多关于海上合作的倡议都涉及美国海岸警卫队，这表明美国海警未来可能会更多地参与东南亚的海上安全事务。
关于“印太经济框架”，美方没有公布更多细节，也没有在联合声明中提及，表明美国与东盟在这一问题上仍存在分歧。预计只有新加坡和菲律宾将率先签署或参与该框架的谈判。但是东盟还是很关心这个问题。新加坡总理李显龙敦促美国逐一邀请东盟成员国加入，但他同时提醒，这一框架必须具有包容性，并为成员带来实质性利益，才能吸引更多国家参与。大多数东盟国家对“印太经济框架”心存疑虑，担心它更侧重于制定更高的“环境和劳工标准”等规则，而不是开放市场，对发展中经济体来说门槛可能太高。
与美国和马来西亚举行军事演习。
还值得一提的是，在峰会期间，东盟外长就缅甸局势举行了一次非正式会议。马来西亚外长萨夫丁会后对媒体表示，在会议上，他提议与民族团结政府接触，加强东盟缅甸问题特使的作用，并邀请联合国缅甸问题特使诺琳·海泽出席东盟相关会议。此外，美国副国务卿谢尔曼还在华盛顿会见了缅甸民族团结政府外交部长辛玛昂，并重申美国将继续与东盟和其他伙伴密切合作，向缅甸施压，敦促以“公正、和平的解决方案”解决缅甸的内部危机。
东盟对峰会的态度和反应
它是美国和东盟最重要的出口目的地和投资来源之一。在军事上，东盟仍然需要美国在印太地区的存在。从这个角度看，东盟国家需要与美国保持良好关系，但也非常重视最重要的贸易伙伴中国，不会在中美之间选边站。此外，东盟对美国“印太战略”的看法相当复杂。面对美国的积极示好，鉴于拜登执政面临的内外形势和东盟自身利益的考虑，东盟虽然对此次峰会感到满意，但对美国-东盟关系的前景并不完全乐观。
第一，东盟对美国“印太战略”影响其主导地区机制和中心地位的疑虑并未消除。尽管美国一再表示将尊重东盟的中心地位，但东盟要求保持“中心角色”与美国追求在该地区的领导地位之间的结构性矛盾是不可避免的。强化美国的同盟和伙伴关系，在该地区构建以QUAD和AUKUS为支柱的排他性小型多边机制，实际上削弱了东盟主导的地区安全架构。正因为如此，东盟在“印太展望”中强调，不要建立新的机制，而要充分利用和完善现有地区机制的作用。
第二，东盟对美国能否兑现承诺心存疑虑。经济上，美国虽然勾勒出了“印太经济框架”，但具体内容和如何实施还很模糊。另外，毕竟美国介入俄乌冲突等问题。对东南亚的关注能持续多久，达成的具体方案能否顺利实施，都还不确定。正如一些美国学者所指出的，关注亚洲的必要性和日益增长的全球优先事项之间存在“明显的紧张关系”。而且，即使在亚洲，美国也仍然受到东北亚朝鲜半岛紧张局势的困扰，需要做出平衡。
第三，东盟更担心中美竞争加剧。东盟不得不从中美战略竞争的背景来考虑与拜登政府的关系。虽然这次峰会从参与国到议题都没有中国，但其实处处隐藏着中美竞争的议程。这恰恰是影响美国与东盟关系的最突出因素之一，双方在这个问题上很难达成共识。东盟国家虽然欢迎美国增加与该地区的经济和安全接触，但并不想在中美战略竞争中“选边站”。他们承受不起在经济上与中国脱钩，也不愿接受美国以意识形态将中美划分为阵营。
东盟希望各大国都能照顾到他们的利益，在经济、科技等领域为他们提供援助和支持，实现共赢，而不是把地区作为战场。近年来，为了应对中美战略竞争带来的压力，东南亚国家一方面极力避免“选边站”，另一方面寻求将日本、印度、澳大利亚等域外大国卷入其中，以建立区域内的力量平衡。东南亚国家多次呼吁中美保持克制，实现战略宽容，在气候变化、全球公共卫生和核不扩散等共同关心的问题上加强合作。所以，从这个角度来说，正如一位美国学者所说，美国需要回答的关于这次峰会的一个最大问题是:拜登政府能否摆脱只从与中俄战略竞争的棱镜来看待东南亚？这恐怕正是东盟所需要的。
(作者是军事科学院战争研究所研究员)
