2022年《政府工作报告》提出，探索发展新模式，坚持租购并举，加快发展长租市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房人合理住房需求，因城施策促进房地产业良性循环健康发展。实现“让全体人民住有所居”，重点是解决大城市突出的住房问题，事关民生福祉、事关经济社会稳定、事关城市高质量创新发展。本期特别邀请相关专家，就解决大城市突出的住房问题进行深入探讨。
主持人:许经济日报社理论部主任、研究员
关注大城市住房问题
主持人:中国城市住房的基本状况是怎样的？为什么要关注大城市的住房问题？
刘玉(清华大学建设管理系教授、房地产研究所所长):2020年中央经济工作会议首次提出解决大城市突出的住房问题。2021年，政府工作报告将“解决大城市突出住房问题”列为重点任务，提出通过增加土地供应、增加保障性租赁房和共有产权住房供应、规范发展住房租赁市场等方式，帮助新市民和年轻人有效缓解住房困难。为什么是大城市的住房问题？大城市的住房问题有什么特点？哪些问题比较突出？
要回答以上问题，首先回顾一下我国城市住房的基本情况。国家统计局数据显示，2019年，全国城乡居民人均住房建筑面积分别为39.8平方米和48.9平方米。如果考虑2020年和2021年城镇人口增加、新建房屋和拆迁房屋导致的居住面积净增加等因素，2021年末我国城镇居民人均住房建筑面积约为42平方米。
根据全国人口普查提供的住房(在用房)信息，2020年，城镇居民家庭人均住房建筑面积分别为36.52平方米和42.29平方米，人均住房建筑面积超过50平方米的居民家庭比例分别为29.5%和39.1%，自住比例分别为69.2%和82.7%。城市人均房间数略低于1间，城镇略高于1间。此外，城镇安装电梯的住宅分别占36.7%和17.4%，1990年以前竣工的住宅占11.5%，2000年及以后竣工的住宅占68.8%。
从以上数据可以基本判断，我国城市住房紧张问题已经解决，居民住房条件总体上有了明显改善。与经济发达国家和地区相比，中国城镇人均住房面积已达到中上水平。
对住房现状的多维度评价显示，大城市住房问题依然突出。评价住房状况，不仅要看住房数量，还要看住房质量，包括住房的物质条件和居住环境质量，住房周边配套设施和公共服务的可及性等。应该说，中国的住房质量提高得非常快。在最近的五年计划中，经济适用房项目、棚户区改造和旧社区改造相继实施，大大提高了住房质量。
住房领域的主要差距在哪里？党的十九大报告提出了“住而不炒”的住房发展定位和“住而有所居”到“让全体人民住有所居”的住房发展目标。通俗的理解是，居民要有一个具体的住所，主要有三个内涵:一是每个人都有房子住，不管是自住还是出租；二是住房数量适当，不存在超员问题，符合安全卫生标准，社区和公共服务无障碍；第三，经济能承受。家庭住房支出占可支配收入的比例合理，其他基本生活支出没有被过度占用。此外，随着住房功能和政策的多维度拓展，“住有所居”的意义逐渐融入公平和包容。
与住房的目标相比，我国城市住房在公平性、普惠性、可负担性、可持续性等方面还存在诸多问题。从公平和普惠的角度看，住房供应不满足租赁家庭的需求，住房保障制度没有很好地覆盖非户籍人口，自住和租赁家庭不能享受同等的教育、医疗等一般公共服务，等等。从承受能力来看，城镇住房价格收入比总体偏高。一线城市和部分热点二线城市房价收入比超过10倍，部分家庭住房支出占可支配收入的50%以上，尤其是大城市租房居民中的新市民和年轻人。同时，城市规模越大，居民人均住房面积越低，不同群体的住房质量和住房负担差异越大。因此，新市民和年轻人的住房困难是现阶段的突出问题，主要发生在大城市。因此，解决大城市的住房问题是现阶段中国住房政策的重点。
解决大城市突出的住房问题，核心是提高大城市住房的公平性、普惠性、可负担性和可持续性。专家学者和各界人士对大城市突出的住房问题进行了解读，包括房价过高、供应结构不合理、市场秩序不规范、租赁关系不稳定、年轻新市民住房困难突出、住房占用不平衡等等。应该说，这些都是客观存在的现实问题。实质上，如果在政策和制度设计的过程中没有很好地融合公平、包容、可承受和可持续的理念，就很难有效解决上述问题。比如在土地资源稀缺的特大城市，应该用什么原则来确定土地用途和土地使用条件？如何看待空更新过程中土地及建筑物用途的调整对住房供应数量(套数)、结构(产权)、价格及在空间分配的巨大影响？建议在与住房相关的土地、金融、税收、分配、市场调节等政策设计中，越来越多地融入公平、包容、可承受、可持续的理念，早日实现“让全体人民住有所居”，为国家富强、经济繁荣、人民幸福、社会稳定提供坚实基础。
优化结构，稳定商品房市场
主持人:构建多层次的住房供应体系。大城市商品房市场如何建立长效机制，促进平稳健康发展？
邓(国务院发展研究中心市场经济研究所副所长):以一线城市为代表的大城市经济发达，人口大量涌入。但由于城市开发建设较早，土地资源不足的矛盾更加突出，商品房短缺加大了房价上涨的压力。为促进大城市商品房市场平稳健康发展，应优化大城市住房供应结构，构建多层次住房供应体系，建立以完善土地和金融调控机制为重点的长效机制。
构建多层次住房供应体系，满足居民多层次、多样化的居住需求。大城市经济发展水平高，就业机会多，外来人口多。但较高的房价也造成居民住房支付能力不足，必须通过租房居住一段时间来解决住房问题。解决大城市住房问题，要更加重视发展租赁住房:充分发挥公租房对低收入人群的保障作用，保障性租赁房要适度覆盖、高效运行，保障范围和水平要与经济社会发展阶段相匹配；市场化租赁住房是满足居民多样化租赁需求的主体。可以通过盘活现有住房、利用闲置房产重建租赁住房、利用集体土地建设租赁住房等方式增加有效供给，推动建立可持续的租赁住房发展模式。以城市更新为抓手，提升老旧小区和城中村住房及相关基础设施和公共服务质量，不断提升现有租赁住房居住品质。以一线城市为代表的大城市商品房价格高，说明供需矛盾突出。建议增加商品房供应，将商品房价格稳定在相对合理的水平。同时，要把新建商品房的质量放在首位，更好地满足居民不断改善居住条件的需求。
优化土地供应结构。由于一些城市的高房价，当地政府重视需求侧调控。但要达到预期效果，还需要通过优化供地结构和节奏，进一步完善供给侧调控措施。目前大城市普遍面临商业等非住宅用地供应过多导致的非住宅商品房购买率高、库存大的问题。建议降低非居住用地比例，增加居住用地尤其是商品住宅用地比例，从供给侧解决新建商品住宅供应不足的问题。同时，因地制宜，在科学预测住房需求的前提下，把握供应节奏，促进市场供求动态平衡。
重视房地产金融的宏观审慎管理。房地产政策的调整，尤其是首付和贷款利率的大幅下降，是房地产价格短期大幅上涨的主要原因。大城市房价高，居民买房按揭贷款额度大。房地产金融政策调整对房价影响较大。建议加强房地产金融的宏观管理，以避免短期内住房金融政策的剧烈变化对市场的影响。当因经济形势变化需要调整利率水平时，应采取必要的对冲措施。贷款利率处于下行周期时，对于短期内供应不足、需求旺盛的城市，可以适当提高首付比例，防止低利率过度推高房价。贷款利率处于上升周期时，可适当降低首付比例，减轻购房负担。
促进大城市与周边城市协调发展。深圳等一线城市开发建设较早，土地资源不足的矛盾较为突出。在新建商品住宅难以大量增加供应的形势下，建议统筹以一线城市为核心的大都市区的产业、交通等基础设施布局、公共服务和住房发展，实现产业、人口、公共服务和住房的协调发展。推进大城市劳动密集型产业引导，加大中心城市、中小城镇周边城市基础设施建设并适当增加住房供应，教育、医疗等公共资源和部分重要基础产业布局向大城市周边城市适当倾斜，通过协调发展解决部分大城市商品住房供应不足、房价过高等问题。
加强监测和预警。准确掌握大城市人口、住房存量、土地供应等基础数据，是判断当地市场形势和供求趋势，充分发挥房地产长效机制的基础。建议充分利用人口普查数据、相关部门日常管理数据和相关市场机构数据，把握总人口、结构、住房总量、户均规模和土地的存量和增量，在科学预测住房需求趋势的基础上，确定住房和土地的供应规模、结构和顺序，有效引导金融资源配置，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。
加大建设经济适用房的力度
主持人:大城市推进保障房建设取得了哪些成绩？还存在哪些矛盾和问题？
余小芬(浙江工业大学中国住宅与房地产研究院院长):党中央、国务院高度重视保障性住房建设，从顶层制度设计、要素保障等方面支持增加保障性住房供给。近年来，取得了显著成效。
明确住房保障制度的顶层设计。2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁房的意见》，明确建立以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体系，明确了公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房的定位，解决了各地保障性住房名目繁多、政策碎片化的问题，为各地推进规范化住房保障提供了明确指导。
解决当地居民的住房困难。各地在政策支持下，通过公租房、棚户区改造、老旧小区改造等方式，解决当地户籍城镇居民的住房困难。截至2020年底，上海已供应公租房15万套，惠及72万户家庭。十三五期间征收安置房30多万套，解决了大量当地户籍居民的住房困难。
解决新市民和年轻人住房问题取得新进展。各地高度重视，出台了加快发展保障性租赁房的实施意见。北京计划在“十四五”期间建设和筹集40万套保障性租赁房，上海47万套，广东129万套，其中广州60万套，深圳40万套。浙江省120万套(间)，其中杭州33万套(间)，宁波21.3万套(间)，实力很强。通过出让新增租赁土地、鼓励盘活存量土地和房屋、简化审批流程、减轻税费负担、实行民用水电气价格、给予财政补贴和融资支持等方式，，各地动员社会力量给地给钱，一批保障性租赁房投入使用。
推进共有产权住房建设，满足夹心层群体拥有一套住房的需求。共有产权住房是介于商品房和租赁型保障性住房之间的一种产权型保障性住房。第一，政府和居民共享产权。居民购房能力提高后，会购买更多的政府产权，直至完全拥有。适合有一定经济能力但暂时买不起商品房的夹心层群体。据2021年底主要城市统计，北京、上海、福州、广州等15个城市已上市供应共有产权房。截至“十三五”末，上海共签约共有产权住房12.8万套。杭州、宁波等三市已出台政策文件，正处于项目落地阶段。“十四五”期间，杭州、广州各计划供应3万套，北京计划供应10万套，有效满足了夹心层群体拥有一套住房的需求。此外，大量建筑密度高、使用年限长、住房质量差、功能不完善、配套设施不健全、结构简单的房屋通过棚改安置房、老旧小区改造等方式被拆除或改造。2021年，北京3199个老旧小区将进行综合改造，改造建筑面积约1800万平方米。
在充分肯定住房保障取得巨大成就的同时，也要清醒地看到，住房不足、不平衡的矛盾依然突出:部分居民居住条件拥挤，一定数量的家庭人均住房建筑面积仍不足8平方米；基本住房设施设备不全，配套设施不完善，少数还存在安全隐患；大城市住房消费压力太大。与国际公认的家庭支出不得超过30%用于住房消费的标准相比，普通收入居民在住房上的支出更多，对其他消费造成挤出效应；住房保障推进不平衡，部分城市保障性安居工程选址建设存在政策障碍。
在新的发展阶段，加快保障性住房建设、改善困难家庭居住条件、减轻住房消费压力有其特殊的功能。各地要以加快保障性租赁房建设为重点，完善住房保障体系，加大用地、资金、财税等方面的政策支持，加大保障性住房建设力度，构建与居民消费能力基本适应的住房供应格局。
完善政策促进长租市场发展
主持人:作为市场化的机构租赁住房，如何加快长租住房市场的发展？
何德旭(国家经济战略研究院院长):今年的《政府工作报告》再次强调“租购并举，加快发展长租市场”，是推进房地产市场长效机制建设，促进房地产业良性循环和健康发展，保障民生稳定，促进消费增长的必然选择， 也是完善住房租赁制度，解决农民工、新就业大学生等新市民、年轻人突出住房困难的现实举措。
从2017年提出“建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，租赁住房建设被列入“十四五”规划；从逐步完善土地扶持政策，到不断加强租赁市场的规范和监管，不断提高公共租赁住房制度建设和租赁住房运营管理的标准，中国的长租住房市场正逐渐走向规模化和规范化。但我国长租市场仍处于发展的初级阶段，还存在一些不容忽视的问题:房源供给相对不足，租赁市场供需失衡；租赁市场的制度化程度远低于发达国家的普遍水平；多数企业租赁以轻资产、分散租赁为主，自持、集中的住房租赁市场发展缓慢；长租企业持续经营能力差，客户满意度低；消费者投诉装修材料质量堪忧，诱导租客签订网贷合同。
从更深层次来看，长租市场持续稳定发展仍面临一系列制约因素:一方面，租金收益率低，难以实现长期可持续的投资回报，容易导致行业过度轻资本化，经营策略短期化。相关数据显示，目前我国一线城市的租赁率仅为1.6%左右，远低于正常的投资率5%(发达国家平均租赁率长期稳定在5%以上)。由于租赁物业难以实现资金平衡，长租企业多采用轻资产管理模式，通过包租或代管赚取租金差价或管理佣金，管理成本高，管理策略短期化。另一方面，缺乏符合其特点的长期融资渠道。长租市场的发展离不开大量长期低成本的资金支持。由于住房租赁项目普遍投资周期长、回款速度慢，融资渠道非常有限，限制了长租项目的投资速度和规模。包括:缺乏抵押物，难以获得银行贷款；用租金收入进行股权融资的困难；公募房地产信托投资基金(REITs)作为解决租赁住房融资的较好方式，在市场、税收、法律等方面仍存在制度性限制，一定程度上制约了企业对长期租赁住房市场的投资。
此外，土地供应机制不符合长期租赁市场的需求。目前土地供应方式主要有租赁土地直接出让，通过“自持竞争”在商品房项目中划拨建设。直接租赁土地虽然价格低于商品房用地，但资金投入大，回收周期长，企业难以盈利；商品房用地“竞自持”拍卖可以调动开发商的积极性，但融资成本偏高，土地自持导致的资金沉淀严重，成本压力大。此外，现有土地房屋难以新建和改建租赁住房，规划开发中“工业以租”和“商业以租”的增能增效增值相关政策尚不明确。改造过程中土地使用、建筑设计、验收、备案推进困难。此外，租房权异问题突出，导致租房需求短板，租房群体收入低，重购轻租。
加快长租市场发展，应着力解决上述问题。一是完善租赁住房土地供应机制。在土地出让中推进单排租赁住房用地计划，逐步提高租赁住房用地供应比例，增加供应，降低租赁用地租金价格。
二是加大金融创新力度，缓解长租市场长期资金短缺问题。鼓励具有长期低成本资金优势的金融机构特别是商业银行提供期限和利率适当的经营性贷款和信用贷款；努力为租赁公司发行债务融资工具和股权融资工具创造条件；加快REITs类产品的流动性、基础财产的适用性和双重征税；鼓励地方政府和大型国有企业在风险可控的前提下，按照市场原则支持和参与长租住房建设；支持大型住房租赁企业发展资产证券化。
三是加快建设长租住房相关规范和标准。对装修、新建、改建、扩建的长租房屋的建设和运营进行详细规范，特别是出租屋通风、采光、消防等基本技术要求，以及轻资产企业的行为等。同时，注意简化相关许可程序，降低建设和运营成本，提高租金的承受能力。加强租赁行业监管，保护租赁双方权益，稳定租赁关系。
第四，稳步推进租购同权，切实保障租房者在户籍、住房、教育、医疗等方面的平等权益。探索租住集中式长租公寓直接作为落户和入学依据。在子女入学等重点公共服务领域，探索租房(长租)家庭与购房家庭等次排序。(本文来源:经济日报)
