新一轮欧盟碳市场和碳关税立法，重点是欧盟内部的工业减排，而不是对外国征收碳关税。
文|秦言
尽管有打磨过程，但欧洲议会最终在6月22日以多数票通过了碳市场和碳关税改革提案，形成了统一立场。Fit for 55 (55%碳减排提案)气候计划的立法进程将进入下一阶段。最后，议会得到了它想要的。在欧洲理事会的立法草案上，进一步加大了碳减排的力度，实施了更严格的碳关税CBAM(碳边界调整机制)规则。
此前被否决的碳市场改革方案经过修改后获得通过。关键的减排目标是2030年温室气体排放量比2005年减少63%，高于此前欧盟委员会提出的61%的目标，但低于对手在上次投票中提出的67%的目标。在削减工业领域自由碳配额的关键节奏上，新方案更为激进，从2027年到2032年逐步降至零，比之前的方案提前了两年，这也是本次碳市场方案能够通过的关键妥协。此外，该方案还在航运、商业运输和商业建筑进入碳市场的碳排放方面进行了修订。
欧盟的碳边界调整机制(CBAM)，俗称“碳关税”，尤其受到中国业界的关注。此次采用的方案有了新的变化，覆盖面有所增加，将计入间接碳排放。
欧盟提出CBAM的主要目的是用其取代现有的碳泄漏保护措施，进而逐步降低欧洲各行业的免费碳配额以刺激减排，而不是征收国外的税收。而将间接排放纳入议会提案将取代现有的间接碳价格补贴机制，因此可以预计欧洲工业界将继续反对CBAM的实施并继续游说。
根据欧盟的立法程序，欧盟委员会首先起草立法提案，即2021年7月欧盟委员会提出的Fit for 55一揽子计划。后来，欧洲议会在该提案的基础上通过了修正案，形成了立法草案的“一读”文本，即本次表决通过的草案。接下来，议会将与欧洲理事会和欧盟委员会展开三方磋商，欧洲理事会由成员国政府部长组成。如有修改，将进入“二读”甚至“三读”的程序。
欧盟立法程序。资料来源:欧盟委员会的欧盟排放交易体系手册
在当前欧盟能源安全面临重大威胁的现实背景下，欧洲国家优先考虑应对能源困境和保护经济产业。议会的激进提议很可能会在接下来的三方磋商中被削弱，以实现平稳的碳减排和绿色雄心之间的平衡。所以需要客观看待议会的提议，因为一切都是可变的。
转型路径的博弈还在继续
欧盟委员会于2021年7月14日提出的实现2030年气候目标的Fit for 55一揽子计划于6月22日进入新阶段。在布鲁塞尔举行的全体会议上，欧洲议会以多数票通过了碳市场改革方案、碳边界调整机制(CBAM)和社会气候基金提案，形成了欧洲议会对这三个重要方案的统一立场。接下来，它将开始与欧洲理事会和欧洲委员会进行三方磋商，以共同商定最终的立法文本。
这种统一的意见来之不易，因为就在两周前，6月8日，欧洲议会全体会议以多数票否决了碳市场计划，并将其发回环境委员会(ENVI)重新讨论。
由于各党派分歧较大，中间偏左的社会进步联盟党(S D)和绿党认为目前的方案不够雄心勃勃，欧洲应该制定更高的减排目标。议会22日以多数票通过的提案保留了更激进的碳减排目标等。这反映了议会的“绿色”立场。在随后与理事会的磋商中，它可以向更保守的成员国施加压力，以确保55国的最终法案能够满足欧盟2050年气候中立目标的要求。
整个碳市场改革方案在议会像肥皂剧一样反转，也对最近的欧盟碳价产生了很大影响。
8月8日投票流产后，悲观情绪笼罩欧盟碳市场，碳价暴跌至80欧元以下。各界人士担心议会长时间不能投票，会耽误整个飞腾55的立法进程。
随后，欧洲议会各界积极协调，主要党派15日达成妥协协议，也提振了欧盟碳市场的情绪。碳价涨到85欧元，然后22日的投票终于险胜通过。
但由于之前有妥协协议，这一结果符合市场预期，因此碳价在投票后迅速降至82欧元，体现了欧盟碳交易中‘买谣言，卖事实’的经典现象。
图1:2022年6月7日至6月22日欧盟碳配额价格走势(欧元每吨)，路孚特Eikon
欧盟碳关税的核心是鼓励欧洲工业减排。
欧盟碳关税的核心是鼓励欧洲工业减排
虽然被称为碳关税的CBAM在国内备受关注，但实际上该机制的主要目的是针对欧盟内的产业，促进其减排。由于碳关税的实施，将取代欧盟碳市场目前对面临碳泄漏风险的工业行业的优惠和补贴措施。
所谓碳泄漏，是指如果一个国家采取严格的二氧化碳减排措施，国内部分产品(尤其是高能耗产品)可能会转移到其他碳减排措施宽松的国家，从而造成全球排放量的增长，影响该国产业的竞争力。因此，尽管欧盟碳市场自2005年成立以来就被纳入工业领域，但为了保护欧盟工业，许多子行业都被列入了碳泄漏名单。
本榜单第一版适用于2013年和2014年(几乎囊括了所有行业)。2015年至2020年的清单涵盖了63个行业和子行业，约占碳市场行业年排放量的98%。第三版适用于2021年至2030年的配额分配，覆盖约94%的年度工业排放量。
因为欧盟也在收紧免费额度，不在碳泄漏名单上的行业只能获得行业基准值30%的免费额度。相比之下，欧盟电力行业自2013年以来几乎没有免费配额，只能通过拍卖和二级市场购买配额。与大多数工业行业相比，它更早地意识到了碳成本，因此在绿色转型方面更加积极。
随着气候目标的提高，这种碳泄漏政策被认为有可能过度保护一些工业部门，使其没有减排的动力。因此，碳关税实施后，由于欧盟将对从其他未实施严格减排政策的国家进口的产品征收碳价费，无法双重保护这些碳泄漏风险的工业行业需要减少其免费配额，并将其转为拍卖形式。
各方8日就碳市场和碳关税CBAM方案投票时，一个主要分歧是工业部门在碳泄漏风险下获得的自由碳配额的削减步伐。
在欧盟委员会最初的草案中，建议在2026年前将其降至零，2035年前降至零。在8日首次投票的提案中，将从2027年减少到2034年的零。这遭到了激进党派的反对，认为这是对产业利益的过度保护，不利于刺激其转型，导致碳市场和碳关税方案在8日被否决。
议会22日通过的修正案将这一区间在2032年缩短至零，加速了自由工业配额的下降。也是因为主要党派在8日的投票中失败，通过协商在免费额度退出时间表的关键点上达成妥协，形成了新的协议，使得22日的投票得以顺利通过。这种演变实际上反映了欧盟政策磋商的一个特点，即“妥协”(compromise)来寻找各种利益集团的平衡点。
图2:不同提案下欧盟碳市场碳泄漏行业自由配额下降率，欧盟委员会和欧洲议会
从上图可以看出，议会环境委员会形成的统一立场更加激进。需要从2025年开始降低免费配额的比例，到2030年完全取消。
为什么激进政党支持对工业采取如此严厉的措施？这从欧盟碳市场覆盖的行业的排放趋势就可以看出来。自2008年以来，尽管欧盟碳市场覆盖的排放量大幅下降，年均下降4%，但其中80%的下降是由于电力行业的减排贡献，主要是通过发展可再生能源、提高能源效率和关闭燃煤电厂。与电力相比，工业排放的变化很小。因此，在欧盟决定将2030年的气候目标从40%提高到55%后，为了实现这一目标，工业部门的减排也必须得到加强。那么我们就不能让大部分行业继续“平躺”在免费名额上。我们需要改变配额分配方法，鼓励企业投资于碳减排措施。
图3:2008年以来欧盟碳市场涵盖的行业的排放趋势(2008年为100个)，欧盟委员会和路孚特
碳关税收入将主要来自欧盟内部
从欧盟的立场来看，推动碳关税CBAM的实施，一方面可以体现欧盟作为全球气候政策领导者的地位，并促使其他减排措施不力的国家实施减排措施或碳定价机制。另一方面，通过这一机制，可以统一欧洲产业和其他国家产业面临的碳成本，实现机会均等下的竞争。
此外，CBAM实施后，发放给欧洲产业的免费配额减少，以拍卖形式发放。那么，这些配额拍卖的收益是相当客观的，可以用来投资欧盟绿色转型项目或者研发新的减排技术。
如果这一机制最终能够成功实施，虽然向欧盟出口产品的企业需要缴纳CBAM证书费，但实际上欧盟碳关税的预期收益主要来自于将碳配额拍卖给原本在碳泄漏名单上的行业。
2021年7月，欧盟委员会在发布《CBAM》初稿的同时，也发布了一份详细的量化分析报告，其中有一章用模型估算了六种情景下的预期收益，如下图所示。在大多数情况下，欧盟各行业碳配额的拍卖收入占大多数，但进口商征收的CBAM证书费比例实际上相对较低。这也解释了为什么即使存在引发贸易争端的风险，欧盟仍然推出了碳关税的提案，并讨论其实施，因为它不仅可以对欧洲的产业施加压力，让他们接受免费配额的减少，还可以通过拍卖配额和出售CBAM证书来创造收入。
图4:欧盟委员会模型估算的六种情景下实施CBAM后的预期收益
但正因为如此，CBAM一旦实施，原本获得大量免费配额的工业部门将需要通过拍卖的方式逐步购买配额，在目前欧盟碳价80欧元的背景下，这将是一笔不小的开支。因此，我们可以期待行业协会和行业游说团队对CBAM机制的关键地位。
欧盟碳市场运行之初，配额分配相对宽松，工业部门设定的基准值也不是很严格。发放的免费配额数量甚至高于工业排放量。后来基准值越来越严格，基本扭转了这种趋势，免费名额逐年略有减少。但由于2008 -2009年的金融危机使工业产出大幅减少，欧洲工业前期积累了大量过剩配额，主要由水泥和钢铁企业持有。后来纳入了铝和化工行业，基准值严格，基本没有累计碳配额。
根据目前欧盟碳市场2021年至2030年的初步配额分配方案，工业部门积累的碳配额要到2028年才会用完。这从侧面说明，欧委会原草案中提出的2026年至2035年的配额削减，其实和这个基本情况下的发展趋势差不多，只是没有加强。相比之下，议会提案中2027年至2032年的减排将对工业提出更严格的要求，这将促使工业企业提前布局，实施碳减排措施。
图5:2008年以来欧盟碳市场的工业排放量和自由配额(百万吨)，资料来源:欧盟委员会和路孚特
碳政策还有很长的路要走
尽管6月22日投票后的碳市场改革和议会碳关税计划雄心勃勃，但碳减排力度更大，包括将碳市场2030年减排目标从61%提高到63%，将碳关税扩大到涵盖行业，并将间接排放包括在内。然而，在目前欧盟能源安全面临重大威胁的现实背景下，欧洲国家优先考虑应对能源困境和保护经济与工业，这很可能削弱议会在接下来三方磋商中的激进提议。
例如，欧洲议会刚刚在6月8日投票通过了欧盟委员会关于从2035年起停止在欧盟销售新型燃油汽车的提案。然而，几天后，德国财政部长林德纳表示，德国不会同意这一禁售计划。法国、捷克共和国和意大利的高级政府官员都表示反对全面禁止，理由是这可能造成失业和经济损失。因此，欧盟成员国对碳市场和碳关税政策的态度更为重要。
除了其他国家，工业企业协会和团体也不容忽视。他们会继续游说各国政府，以保护就业和竞争力为由，为本国产业争取更多利益，比如减缓自由配额的削减。所以下半年各方博弈会更加激烈。最不确定的一点是，议会提案中目前同意的CBAM涵盖了直接和间接排放，而工业企业，尤其是有色金属和化工行业，强烈反对将间接排放纳入其中，因为这意味着欧盟将取消目前的间接成本补偿政策。
间接电价补贴政策也是欧盟保护产业的措施。主要原理是，虽然这些行业已被纳入欧盟碳市场，但与此同时，碳价会被引入市场的电价中，从而间接增加用电量大的企业的生产成本。因此，欧盟同意其成员国以国家援助的方式对企业进行补贴，目前由11个成员国实施。例如，电解铝企业在许多国家获得昂贵的间接电价补贴。挪威海德鲁铝业公司，其在挪威的下属工厂使用水力发电，但由于挪威和西欧的电力市场通过多条跨国输电线路紧密结合，一欧元的碳价可以向挪威市场的电价传导约0.3欧元至0.4欧元，因此政府将这笔额外成本补贴给海德鲁铝业公司。
因此，CBAM的实施意味着铝行业将失去这一慷慨的间接补贴。22日投票结束后，欧洲有色金属协会Eurometaux立即发表声明，重申反对纳入间接排放，理由是用CBAM取代间接补贴将导致欧洲生产商面临额外的电价成本，而高排放的进口竞争对手将面临更低的碳关税。Eurometaux的声明也举了一个例子。目前，由于电价飙升，欧洲已有一半先进的铝、锌产能被关停，行业压力很大。因此，如果将CBAM纳入间接排放，将更有利于进口竞争对手，也可能带来更高的碳排放。欧洲钢铁行业和玻璃行业协会也发表声明，要求做出更谨慎的决定，减少自由配额，并包括间接排放。
综上所述，欧洲议会于6月22日投票成功通过了碳市场改革和碳关税提案，实现了欧盟Fit for 55立法进程的又一里程碑，并将继续推动气候政策的发展，直至立法最终完成。然而，在能源困境下，欧盟仍然不得不考虑稳定减碳和绿色雄心之间的平衡。因此，我们需要客观看待议会通过的提案。这一提议需要欧盟所有成员国的一致同意，一切都还存在变数。
作者是Luft首席电力和碳分析师，牛津能源研究所研究员，编辑:韩
