公安机关的双重领导怎么理解

日常受公安局长的领导，一旦市里有突发事件，就要听市里的统一安排。

双重领导即一个部门由两个上级来领导。从机关管理方面讲，双重领导关系是指地方国家机关受同级国家权力机关以及党委和上级同类型机关同时领导，一般的地方国家机关都含有双重领导。

表现为在行政关系上归地方政府领导，在业务上归上级同类部门的领导。这就是人们常说的“条块分割”。

历史沿革

1942年9月1日，中共中央决定撤销各地的党政军委员会，各抗日根据地实行党的一元化领导，由中共中央代表机关（中央局、分局）及党的区委、地委统一领导各该地区的党政军民工作；主力军对于所驻地区的县、区、乡级党委的决定和政府的法令，也必须执行。

1954年4月15日颁布的《中国人民解放军政治工作条例（草案）》规定：各级军区及军分区党的组织，除受上级党组织的领导外，还分别受所驻地区中共中央局、中央分局和同级地方党的组织的领导。

一、计划经济是一种经济体系，而这种体系下，国家在生产、资源分配以及产品消费各方面，都是由政府或财团事先进行计划。由于几乎所有计划经济体制都依赖政府的指令性计划，因此计划经济也被称为“指令性经济”。

二、计划经济相对于市场经济，是指一种不同于市场经济的，高度集中的，实践中低效率的社会经济体系。计划经济，顾名思义就是有规划、计划地发展经济。从而避免了市场经济发展的盲目性、不确定性等问题，给社会经济发展造成的危害。如：重复建设、企业恶性竞争、工厂倒闭、工人失业、地域经济发展不平衡、产生社会经济危机等问题。

计划经济，或计划经济体制，又称指令型经济，是对生产、资源分配以及产品消费事先进行计划的经济体制。由于几乎所有计划经济体制都依赖于指令性计划，因此计划经济也被称为指令性经济。解决三个基本经济问题的是政府，所谓的三个经济问题是指：生产什么、怎样生产和为谁生产。而其中大部份的资源是由政府所拥有的，并且由政府所指令而分配资源的，不受市场影响。其余的三种经济体系是市场经济体系、传统经济体系和混合经济体系。

计划经济是社会主义制度的本质特征,是社会主义经济理论的一个基本原理这种观点的逻辑推理是：社会化大生产把国民经济各部门连结成为一个有机的整体,因而客观上要求它们之间保持一定的比例关系。

三、基本特征

20世纪50年代我国基本建立社会福利制度后，经过多年的发展，计划经济时期的中国社会福利制度已表现出十分鲜明的特色。

（一）公有制和计划经济的鲜明烙印

计划经济时期我国社会福利思想的理论基础是马克思主义经济学理论。马克思主义关于社会主义国家理论、社会主义公有制理论、计划经济理论、社会主义制度下的分配理论等都是当时我国社会福利思想的重要依据。而实践上我们对公有制和计划经济体制的强化，又使得计划经济时期的社会福利政策深深地打上了公有制和计划经济的烙印。

1公有制是社会福利体制的制度基础

在大力倡导公有制的前提下，我们对社会福利的理解是，在公有制的条件下才能实行真正意义的社会福利制度。我国计划经济时期的社会福利制度完全建立在公有制基础上，并成为公有制的附属物，使当时我国的一切福利制度和政策都与公有制密切联系。

在公有制条件下，全部生产资料为人民群众所有，社会福利服务产品也应该为人民群众所共同拥有。国家作为无产阶级和人民群众的代表，有权按照人民群众的长远利益来制定社会财富的分配规则和计划，并按此规则和计划来决定福利分配方式，这无疑又强化了国家在社会福利制度中的决定性的主体地位。

在公有制条件下，当时的社会福利提供与生产资料所有制形式密切相关。公有化程度越高的部门享有的国家福利水平也越高。因此，我国最初的社会福利制度首先建立在公有制部门，并且此后公有制部门的国家福利水平一直高于私有制部门，全民所有制部门高于集体所有制部门。

2计划经济体制是社会福利制度的基本背景

计划经济体制下中国社会福利制度有两个重要特征。一是强调国家的“计划”职能，由国家和政府来调拨社会福利资源，保障了国家在社会福利资源调拨方面的权力，使国家能够在经济条件比较困难的情况下，维持社会福利事业。二是平均主义成为社会福利制度安排的指导思想。任何一个国家的社会福利都是建立在一定的社会公平理念基础上的。计划经济时期起支配作用的社会公平观是平等主义，这种平等主义又渗透着极大的平均主义成分，使社会福利不再是社会公平、平等理念的同义语，忽略了不同个体之间对社会福利的差别需求，忽略了社会成员更高层次的福利需求，从而使其深化为虽受惠程度不高，但人人有份、人人平均享有的必然的物质待遇，也使社会福利只限于给人们提供最基本的生活条件，最基本的生存保障，却不能提供更高层次的公共需求。

（二）条块分割的、封闭的体系

计划经济时期中国社会福利制度分为三个部分:一是城市职工的单位福利，以本单位职工为服务对象，包括劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等，其提供者是国家机关和企事业单位;二是以城镇无经济收入和生活无人照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体为服务对象的民政福利，包括生活供养、疾病康复和文化教育等，由各级政府和民政部门提供和管理;三是农村的社会福利，主要是面向“五保户”特殊人群，以集体经济为基础，由农村集体组织统包统管。这是三个独立运行的部分，它们之间少有交叉。在计划经济体制下，不同部门的福利制度基本满足了不同群体的福利需求，不同部分的人只能在其所属的条块范围内享受相应的福利待遇。

1城市职工单位福利比较健全和完善

单位福利，以机关、企事业单位为组织实施，呈自我封闭状态。单位福利使在本单位就业的职工既获得了比较健全的劳动保险福利，也获得了以住宅福利为代表的比较优惠的生活福利，甚至医疗、教育这些较高层次的福利需求也能得到满足，还能使其家属享受到相应福利待遇，职工子女的就业问题也能得到安置。单位福利具有如下特点:一是单位福利设施的举办和福利项目、补贴的安排是各单位在国家统一规定下自行操办，有一定的自主性，各单位之间由于性质和经济状况不同，福利待遇标准有较大差异;二是单位福利建立在职工与单位的这种依附关系的基础之上，只有本单位的职工才能享受到本单位的福利，脱离了此单位后，相应的福利也随之消失;三是单位的福利项目和设施只面向本单位内部，不管单位规模如何，都具有“小而全”、“大而全”的特征。

2民政福利的狭义性突出

新中国社会福利制度的最初创立，就是致力于解决灾难救济和失业困难问题。当时旧社会遗留下来大量的难民、灾民、游民、乞丐、失业者，城市贫困问题极其突出，连年战争使农村的生产自救能力极弱。因此，社会救济和对困难人群的社会福利服务成为当时常规性的制度。但由于国家财力有限，城市贫困者等其他弱势群体被排除在福利救济范围之外。只有那些无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”孤寡老人、孤残儿童、残疾人和精神病人才能成为民政福利的服务对象，这些特殊人群的社会福利完全由国家包办。受资金局限，当时的服务机构数量少、规模小，服务质量亦较差，总体呈现低水平运行的状态。

3农村社会福利水平较低

新中国成立初期，我国农村社会福利资源主要来自于家庭。农业合作化完成后，农村逐步建立了以集体经济为基础，集体福利、家庭自我照顾和国家福利救济相结合的社会福利体制。建立在集体经济基础之上的社会福利是单位性质的低水平的福利。如同城市的单位福利一样，农村的集体福利本质上也是单位福利，而不是社会福利，集体的经济状况直接决定了农民的福利惠及情况。此外，农村社会福利仅仅局限于基本救助的层次，住房、教育、公共设施等福利严重缺失。只有庄稼歉收，自然灾害灾荒发生以后，农民才能得到国家的福利救助。而其他时候只有农村的“五保户”才能享有社会福利。

（三）呈现“国家—企业”的运行模式

国家运用行政权力，对社会福利资源实行自上而下的指令性配置，成为福利制度的责任主体，而这种福利制度的实施又主要依靠企业来具体完成，由此形成了“国家—企业”的福利运行模式。

1国家是最基本的社会福利责任主体

中央集权的计划经济体制导致了国家与社会的高度一体化，社会的发展完全依附于国家的控制。 [3] 表现在社会福利领域，中央政府作为实施社会福利制度的直接责任主体，以中央财政为经费来源，向有关社会成员提供相应的福利待遇。

以国家作为责任主体的福利保障，充分体现了社会福利制度是分配制度的重要组成部分，是一项重要的社会公共政策。国家在法律和政策规定的范围内，提供福利资金和福利服务，满足一部分特殊人群的福利需求，解决其基本的生存和发展问题，带有极强的公益性。除农村的“五保”以外，政府通过财政拨款对国家机关及企事业单位人员的福利保障直接负责，还通过企业包办工人福利事务，敦促企业实现对职工的福利保障。

2单位承担社会福利的管理责任

在城市，政府将社会福利保障交给企事业单位去执行。政府制定基本的法规和政策，企业按照政府的规定具体落实职工的就业、住房、医疗、教育等各项福利保障制度。政府为企业提供和拨付资金。美国社会学家华尔德（Andrew G Walder）阐述当时计划经济时期工人从企业得到社会福利的状态:在国营单位中得到就业机会的重要性不是用金钱来衡量的。在中国，人们获得物质与社会服务———其多寡决定了每个人的生活水平———的方式在很大程度上不是通过市场上的金钱交易，而是通过官方机构直接分配或用规章来决定。住房、定量的耐用消费品、生活必需品、补贴食品、各种货物、重要的社会服务、医疗保健等等主要是单位通过其行政部门和单位里的工会来提供的。企业也负责管理国家提供的劳动保险、福利、社会保险，并提供各种各样的补贴、补助、贷款。与苏联的福利体系一样，中国的福利制度完全通过单位来管理，受益人只包括单位的职工。得到国营企业正式职工的身份，对一个人的生活水平的重要性大于工资上显示出来的差别。 ①

国家通过单位为职工提供各种生活福利、工资补贴、政府补助、社会服务、福利和保险等。据1978年的数字，所有福利加起来平均每人527元（等于增加了82%的工资）。 ② 各项福利待遇一应俱全，包括工伤或职业病、工伤致残、非因工受伤或得病、非工伤致残、家属受伤或得病、死亡补助、未成年子女死亡补助、产假、退休金、退职金、生活补助、调换工作补贴、粮食补贴、探亲假及其补助、交通补贴、工人家属丧葬费补助、哺乳期女工食品定量补贴、家庭临时困难补助、住房、子女教育、幼儿园和托儿所、职工食堂、职工医院、文化体育设施等，形成了以企业为中心的社会分配格局。这种主要以企业为中心而不是以社区为中心的福利，被国外学者称为“广泛的社会文化福利”。 [4]

在农村，政府将社会福利保障制度交给农村的集体经济组织去实施和落实。同样是由政府制定规则，由农村的集体经济组织去承担对本社队无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人或虽有法定抚养义务人但义务人无抚养能力的老年人、残疾人和未成年人进行“五保”供养。农村的集体经济组织还承担着对本社队贫困户的扶持照顾和救济等工作。在集体经济的基础上，建立了农村基础教育体系和农村公共医疗卫生（合作医疗）体系。其中以社队为基础进行筹资和组织的农村合作医疗制度（“赤脚医生”制度），堪称中国农村社会福利制度的创举。

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