1914年中期，第一次世界大战爆发。中国提出德国直接归还山东权益被拒，因此决定保持中立。当时美国的注意力已经转移到欧洲，而英国则希望日本能够成为其远东的盟友。于是日本在八月对德宣战，出兵占领德国在中国的势力范围 mdash mdash山东半岛。1915年，日本向中国提出21项要求，意图垄断中国的权益。
当时的中华民国大总统袁世凯已经平定了二次革命，将临时宪法修改为总统一人统治。与此同时，袁世凯修改了总统选举法，显示了他继承总统职位的企图。当日本政府看到机会时，机不可失，时不再来，所以大隅认为内阁已经同意了第21条，这是长辈们理解的。
1915年1月18日，日本公使毅直接向中华民国大总统袁世凯提出要求，要求中国严格保密。1月至4月，袁命外交部与日本交涉。一方面，他逐渐秘密泄露内容，希望获得英美的支持以抗衡日本。中国谈判代表一再拒绝一些要求，迫使日本做出让步。中国国内也有反日情绪。日本以武力威胁中国。5月7日，日本政府向中国发出最后通牒，要求中国在9日之前答复。最后，袁世凯政府于5月9日晚11时接受了第二十一条第一至第四项的要求，并于5月25日签字。5月9日被国家教育联合会定为国耻日，名为 五国耻 。
共有五项条约和二十一条条款:
第一，关于日本继承德国在山东的特权有四段话:
中国政府一般会承认日本有意与德国政府约定的一切制裁，如根据条约或其他关系将山东省的一切权益让与中国政府。
山东省及沿海的一切土地和岛屿，不准以任何名义转让或出租给其他国家。
日本修建一条连接烟台或龙口与吉焦的铁路。
中国政府尽快开放山东省的主要城市为商埠。
第二，关于 在日本南部的满洲和东部的内蒙古享有优越的地位 ，一共七个:
两个缔约国家互相同意延长旅顺和大连的租期，南满和安丰铁路的租期至九十九年。
日本臣民可以通过在南满和内蒙古东部建厂或耕种获得所需土地的租赁权和所有权。
日本的臣民不得不在南满和内蒙古东部自由生活和交流，经营工商业的各种业务。
中国政府将南满和内蒙古东部的采矿权授予日本臣民。
如果中国政府允许其他国家在南满和蒙古东部修建铁路，或者以在这些地区征收的税款为抵押向其他国家借款，应先征得日本政府的同意，然后再办理。
如果中国政府聘请政治、财政、军事顾问到南满、内蒙东部任教，必须先和日本商量。
中国政府同意将吉昌铁路的管理和经营委托给日本政府，其期限为本协议签订之日起99年。
3号，关于汉冶萍公司，由两段组成:
将来机会一均等，就把汉冶平公司当成两国合资企业。未经日本政府同意，中国政府不得处置该公司本身的全部电力产业，也不得任意处置该公司。
附近所有属于汉冶平公司的矿，未经公司同意，不允许公司以外的人开采。
第四，关于 有效保护中国领土 第1款:
中国政府允许中国所有的沿海港口和岛屿不会给或出租给其他国家。
第五，共七段:
在中国的中央政府中，应该雇用有权势的日本人担任政治、财政和军事顾问(这一条是段当政时采用的，没有得到袁世凯的直接同意)。
日本所有的医院、寺院、学校等。允许在mainland China建立自己的土地。
必要地方的警察应该由中日联合组建，或者在这些地方的警察部门雇佣大部分日本人，全面规划和完善中国警察。
日本购买一定数量的军械(如中国政府所需军械的一半以上)，或在中国设立日中联合军械厂，雇佣日本技术人员，购买日本物资。
授予修建武昌至九江、南昌铁路，南昌至杭州、南昌至潮州至日本铁路的权利。
福建省计划组织铁路、矿山、整顿海口(含船厂)。如果需要外资，先和日本商量。
承认日本人有权在中国教书。
有人指责袁世凯接受二十一条，说他有意复辟帝制，为了获得日本的支持，出卖国家主权换取日本的支持。但根据当时人们的档案和日记指出，袁世凯是在日本宣战的压力下，在最后时刻被迫接受第二十一条的部分内容的。至于日本悬赏支持袁复辟，也缺乏证据支持。有学者认为，袁世凯复辟失败正是因为他争取二十一条，使日本政府宣布帝制 强推倒袁 引起的。尤其是当时袁世凯最大的政敌是孙中山，二次革命后以日本为根据地反对袁。孙露强烈主张日本制裁袁世凯。袁世凯临死前仍称自己的死 一个人每天摆脱一场大病 。
随着国防运动的发展，袁世凯终于死了。条约的部分内容影响了其他国家在中国的利益，部分条款在第一次世界大战后的1922年华盛顿会议上被废除。随后，条约内容不断被改写，直到1945年日本在二战中战败后被彻底废除。
