政府参与风投的原因

在南京举行的2019全球新能源汽车供应链创新大会上，博骏iV6新能源汽车亮相。2020年6月15日，南京博骏汽车宣布造车失败。(ICphoto/图)

2020年夏天，政府投资的企业故事一次又一次成为舆论焦点。

合肥市政府被戏称为“中国最好的风险投资机构”，收获颇丰。然而失败案例比比皆是——从西林、博骏、拜腾等新能源车企。，到滞留在南京德克玛、成都和陕西昆的半导体公司，这些公司都有地方政府参股。

这几年地方政府向风险投资家转型，无非是投资竞争的升级。地方政府为了吸引企业落地，通过地方融资平台、产业引导基金等方式入股企业。，“以资金撬动资本，以资本引入产业”。

“企业得到政府投资绝对是好事。钱便宜，地方政策倾斜，但破坏了市场规则，无法让真正市场化的企业脱颖而出。成为政府风险投资人，裁判不是要去当运动员吗？”某金融国企研究所负责人钱进告诉南方周末记者。

他认为，风险投资意味着高风险高回报，而政府投资用的是纳税人的钱。即使投资，也应该投资在医疗、教育等公共基础设施和社会公共服务领域，而不是汽车、手机、互联网等充分竞争行业。

自20世纪90年代初以来，地方政府建立了投融资平台，以满足地方基础设施建设的投融资需求，并试图投资企业。十年后，BLACKPINK逐渐出现各种政府引导基金投资热门行业公司。

清科研究中心数据显示，截至2020年一季度，全国已设立政府引导基金1729只，目标规模10.75万亿人民币，到位规模已达4.67万亿人民币。

这种规模的资金在政府手里有什么作用？

合肥的成功与失败1991年，上海开始组建全国第一家地方政府投融资平台——上海城市建设投资开发公司，随后各地开始纷纷效仿。

集融资、建设、运营、偿债于一体的地方融资平台，取代了政府的直接和间接融资，为地方政府解决了融资渠道少但基础设施建设急需的问题。

这类地方投融资平台，以城建开发公司、城建投资公司、城建资产公司等为代表。，多为国有独资，其资金来源主要是公共设施收费、经营收入和财政资金。在应对1998年亚洲金融危机和2008年金融危机中，地方融资平台作为积极的投融资主体，发展迅速。

作为“中国最好的风险投资机构”，合肥最让人津津乐道的成功故事——入股合肥BOE是通过地方投融资平台完成的。

2008年10月，BOE (000725。SZ)与合肥市人民政府、合肥市建设投资控股(集团)有限公司(以下简称“合肥建投”)、合肥新城国有资产经营有限公司(以下简称“合肥新城”)共同投资设立合肥BOE光电科技有限公司(以下简称“合肥BOE”)，建设第6代薄膜晶体管。

合肥建投的股东是合肥市国资委，合肥新城的股东是合肥新站高新技术产业开发区国有资产管理局。合肥BOE的合作敲定前后，合肥建投的总经理和董事长分别是财政局副局长和局长。

根据此前的投资框架协议，该生产线总投资为175亿元，合富除了筹集90亿元资金外，还与BOE一起向CDB申请了85亿元的银团贷款。今年合肥财政收入301亿元。

在投资BOE的同时，合富还投资了一个等离子显示器项目。2009年6月，安徽鑫昊等离子显示器有限公司(简称安徽鑫昊)成立。参考合肥与BOE的合作模式，合肥新城是第一个代理引进日立的等离子生产线，然后由四川长虹电子控股集团有限公司(以下简称“四川长虹”)融资收购股权。

这家注册资本16亿元的公司，后来因为等离子产业技术线的没落而不得不转型，也引发了四川长虹内部人士公开举报“决策滥用职权，国有资产流失”的风波。目前，四川长虹和合肥新城分别持有安徽鑫昊68.75%和31.25%的股份。除了陆续出售闲置的生产设备，公司的主营业务是房地产。

比如，金融研究院院长管清友告诉南方周末记者，大家都很羡慕合肥，它抢占了产业赛道。当然，有一定的风险因素。如果BOE犯了一个错误，数十亿美元将会消失，这不是不可能的。就投资项目而言，能拿到20%-30%的投资就已经相当不错了，还有更多不知名的没能拿到投资。

时至今日，合肥国资对于银幕的投资热情依然不减。

2018年9月，柔性显示企业维信诺(002387。SZ)与合肥新平产业投资基金(有限合伙)、合肥和平投资有限公司合资设立合肥维信诺科技有限公司(以下简称合肥维信诺)，总投资440亿元，其中注册资本220亿元(合肥三家各募集180亿元，各60亿元)。

这三家公司分别属于合肥建投、合肥新站高新技术产业开发区国有资产管理局和合肥市包河区国资委。

但2019财年，维信诺的第一大客户其实是合肥维信诺，销售金额为8.04亿元，约占其全年销售总额的30%。

2020年7月3日，维信诺回复深交所关于其2019年年报的问询函称，其为合肥维信诺提供的8.04亿元营业收入包括两部分:8.01亿元来自技术许可和技术服务，329万元来自零星租赁。

此外，2019年公司收到各类政府补助11.23亿元，其中10.55亿元确认为政府补助，计入当期损益。同年，公司净利润仅为6403.03万元。如果剔除最大客户和政府补贴，维信诺的营收仅为16.86亿元，净利润为-9.91亿元。

“行业长期需要一定的投资周期。合肥最大的成功不是其投资模式的成功，而是几个政府领导能通过一个工业蓝图来工作。”张江高科(600895)原总经理葛培建。SH)和园区资本联盟执行主席向南方周末记者坦言，“我投资了很多项目。我认为投资的最大风险是地方政府官员的任期如何有效地与项目的投资收益周期挂钩，而不是项目本身。”

从2008年金融危机开始，引导产业基金向地方融资平台倾斜，实现超常规发展。

2009年，央行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持符合条件的地方政府设立投融资平台，发行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽中央投资项目配套资金融资渠道。

随后，地方融资平台信贷规模激增，负债超规模、地方政府违规担保、项目资本金不足、财务管理不规范等问题随之而来。

为防范金融风险，2010年6月以来，国务院陆续出台了一系列政策，规范地方政府投融资平台的开发融资。其中，2014年《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》明确提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，地方融资平台公司被迫市场化转型。

2014年底，合肥建投也提出了公司转型发展的思路:以市场化方式参与城市基础设施建设，继续为政府提供服务；通过对国有资产实施专业化运营管理，充分发挥国有资本投资运营的作用。

尽管如此，地方融资平台的资金效率仍然不高。根据《中共合肥市建设投资控股(集团)有限责任公司党委关于巡视反馈意见整改落实情况的通报》，2018年年中，合肥市委第三巡视组对合肥建投进行了巡视，发现合肥建投账面存在巨额资金沉淀。2017年，其总部平均银行存款余额高达344亿元。

这一年，合肥建投合并总资产近3920亿元，总负债2388亿元，而公司全年营收仅为204.34亿元，净利润3.02亿元。

钱进认为，对于这些融资平台，“即使没有附加值，也足以保持资产的总价值。它要的是销售收入，不是利润。把企业做大就够了。至于赚多少钱，对它来说意义不大。”

不同于以往的地方融资平台，资金主要通过发债筹集。政府引导资金由政府出资，资金来源主要是历年财政存量资金，或整合原工业、农业、科技等专项发展资金。

早在2002年1月，为吸引和带动社会资本投资中关村园区小型科技企业，中关村管委会出资设立中关村创业投资引导基金，鼓励创业投资机构以后续投资方式投资园区企业。这是中国第一只由政府出资的名为“引导”的创业投资引导基金。

这时候地方政府开始尝试，但是规模不是很大。直到2015年财政部发布《政府投资基金管理暂行办法》，2017年国家发改委发布《政府引导产业投资基金管理暂行办法》，政府引导基金才呈现爆发式增长。

清科研究中心告诉南方周末记者，基于政策性基金的性质，大多数政府引导基金都要求地方项目的投资数量或金额达到一定比例。比如要求设立引导基金总规模的60%-80%，投资于地方要扶持的特定产业。

地方政府引导基金开始了一轮“造富神话”，聚集起来投资热门行业。各种创新小镇、产业孵化器、新能源汽车、半导体项目投资热潮，很大程度上得益于此。然而，这种“工业冲浪现象”造成了低水平和同质化的竞争。

在葛培建看来，与过去政府融资平台直接投资相比，政府引导基金的进步在于引入外部资金，通过多元化、混合化的投资主体，建立内部制衡机制防范风险。

业内最推崇的案例是义乌LED产业园。2016年，义乌国资运营公司携手IDG资本、上市公司木林森(002745。SZ)以40亿元竞购欧司朗全球照明业务(Landvance)。随后，木林森投资55亿元、欧司朗照明全球中心投资的LED照明项目在义乌工业园落地，与此前引进的总投资60亿元的华灿光电项目、总投资20亿元的瑞丰光电项目一同落地。义乌国资通过“无中生有”，打造了一条LED全产业链。

但是失败的案例比比皆是。2020年6月15日，南京博骏新能源汽车有限公司(简称博骏汽车)宣布出售车载平台等各类核心技术，宣告造车失败。这家成立于2016年底的新能源汽车公司，股东中有三家政府产业投资基金，合计持股41.26%，加上淮安市淮阴区国资委下属淮安源兴投资有限公司持股12.35%，国有资产占比过半。

2020年6月底，同样位于南京的另一家拜腾汽车(南京智行新能源汽车科技发展有限公司)也宣布大规模裁员重组。除创始团队外，其股东为南京市人民政府(授权国资委履行出资人职责)的孙子公司南京行知科技产业发展有限公司、苏宁投资有限公司共同设立的南京启宁丰新能源汽车产业投资基金合伙企业(有限合伙)。

和君咨询2019年5月发布《政府产业引导基金白皮书》称，“基金+项目+园区”的一体化生态链已成为地方投资的标准配置和产业升级的“核武器”。和君资本本身也是政府产业基金的基金经理。

葛培建告诉南方周末记者，政府应更多发挥市场主体在引导基金投资中的作用，政府应更多负责产业定位、投资程序规范、资金来源合规、项目投资全过程监管。避免政府该到位的越位，不该到位的越位。如果是运动员、教练、裁判，会混淆角色，投资风险很大。

长期缺乏绩效评估。《新产经》杂志2016年第10期，浙江大学经济学院博士后冯毅发表论文《政府产业基金发展中的谨慎》，文中写道，一些地方政府采取差财政资金的方式，承诺保障基金参与者的最低收益来吸引银行理财资金，以达到放大财政资金的目的。政府以示股、还债的方式增加地方财政风险，实际上是踩红线的行为。

在他看来，这种政府产业基金是改变了身份的政府直接投资，不利于进一步深化市场化改革。

清科研究中心在《2019年中国政府引导基金发展研究报告》中指出，存在中国政府引导基金市场投资节奏普遍较慢的问题。清科2019年政府引导基金排名数据显示，截至2018年底，政府引导基金30家上市机构管理资金总额超过5000亿元，累计投入金额占比仅为53.6%。

究其原因，一方面是为了防止国有资产流失，引导基金的一些重大事项需要层层审批，间接影响了引导基金的投资节奏；另一方面，省、地、县级政府引导基金往往设定了较为严格的回报投资比例，也会影响引导基金的投资效率。

为了充分发挥财政资金的主导作用，一些引导基金在投资领域、投资规模、参与基金资格等方面设置了不同的限制，使得引导基金市场化程度较低。

根据他们的研究结果，超过50%的政府引导基金管理机构认为，现阶段引导基金的投资压力主要来自于合格项目的缺乏和回报投资比例过高。此外，缺乏合格的高素质基金经理，投资团队缺乏经验，也对政府引导基金的投资产生不利影响。

2020年6月18日，国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告也提到了类似情况。一些政府投资基金在设立阶段统筹规划不足，项目储备不足，难以及时落地形成有效投资。

8个省份47只政府投资基金实际支付的1272.74亿元中，有422.74亿元(32.4%)尚未投入，其中21只基金超过2年未实际投入11.074亿元，35只基金的管理公司仍足额计提管理费20.95亿元。抽查18个城市和开发区设立的中小企业创业投资基金，有54.6亿元(40.1%)长期未使用；在得到支持的1925家企业中，489家(25.4%)不是中小企业。

事实上，2019年7月1日，我国政府投资领域首部行政法规《政府投资条例》就给出了答案——明确政府投资资金应当投向社会福利服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。，在市场不能有效配置资源的地方，以非营利性项目为主。

该条例早在2001年就已起草完毕，在讨论了近20年后终于发布。

但地方政府更热衷于工业投资，推动工业经济发展。而且政府产业基金的绩效评价长期缺位。

钱进告诉《南方周末》记者，每个人都想用政府的钱。问题是，政府会给谁？这中间是巨大的空。即使这些产业基金投资失败，只要手续正确，也只能算经营失误，不会追究任何人的责任。

他说，更糟糕的是，企业获得政府投资后，无形中增加了信用，往往可以从银行贷到更多的钱，获得更多的产业资源。一旦企业倒闭，不仅政府的钱没了，银行贷款也没了。

关友告诉南方周末记者，政府引导投资基金是中国特有的，它试图将政府和市场结合起来。从基金成立的意图来看，产业规划的产业布局排在第一位，利润排在第二位，很难用完全市场化的方式来评价。与合富在BOE的投资一样，检验其投资业绩的标准可能要到几年后才会有定论。

南方周末记者黄