认罪认罚从宽制度指导意见什么时候开始的

三年前的2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定。当天，习近平主席签署第10号总统令予以公布。至此，中国特色的坦白从宽制度被写入法律并正式实施。

三年的司法实践，三年的创新探索，每一步都彰显着中国特色社会主义制度和国家治理体系所蕴含的政治智慧。如今运行平稳的认罪认罚从宽制度，被认为是完全符合我国现阶段犯罪结构变化和刑事诉讼制度发展规律，大力推进国家治理体系和治理能力现代化，体现人民意志，反映时代需要的制度。

人的感知最重要。被告人认罪服法成为常态，惩治犯罪更加及时有效，诉讼效率大幅提高，人权保障更加到位...在被立法确认的三年里，认罪认罚从宽制度带来的新变化，体现在百姓身边的每一个案件细节中。在深化司法体制改革、全面推进依法治国的当下，这一制度在社会治理中产生了哪些“化学反应”？三年来，关于制度适用中的难点和痛点，各方在争议中是如何讨论“最大公约数”的？立足当下，面向未来，这个体系承载着怎样的期待？让我们在实践中寻找答案。

画一个和谐稳定的同心圆:明确制度的意义是开始。

认罪认罚从宽制度为什么会诞生？可以说是先有了探索和考虑。

进入21世纪，特别是近10年来，我国经济社会发展和犯罪结构发生了显著变化，刑事案件总量一直在高位徘徊。法院判处三年以下有期徒刑的案件比例达到80%以上。新时代，人们对民主法治、公平正义、安全环境有了新的更高要求，司法检察和案件审判中“案多人少”的矛盾日益突出。

完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署。经全国人大常委会授权，2016年11月，“两高三部”发布《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，在北京等18个城市开展试点工作。

2018年10月26日，刑事诉讼法修改，在国家立法中正式确立了认罪认罚从宽制度，构建了与速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接、化繁为简的多层次诉讼体系。它被认为是中国刑事司法发展史上一个不可忽视的坐标。

三年来，认罪认罚从宽制度释放了哪些制度“红利”？“认罪认罚从宽制度是一项具有中国特色的刑事司法制度。这一制度在立法和司法层面都是刑事司法制度的成功改革。”中国人民大学法学院教授陈卫东表示，这项制度应用以来，最重要的变化是刑讯逼供案件大幅减少，诉讼效率大幅提高。

如果将认罪认罚从宽制度放在中国刑事诉讼发展的长河中，该制度将会带来更为重大的变化。最高人民法院刑事审判第一庭审判长杨立新认为，变化主要体现在“诉讼方式由对抗向合作转变；诉讼理念从惩罚性诉讼理念向恢复性司法理念转变；他在诉讼主体理论上做出了巨大贡献，犯罪嫌疑人、被告人由被动诉讼主体转变为主动诉讼主体”。

三年来，检察机关始终把适用认罪认罚从宽制度作为适应新时期人民群众新需求的务实举措:做被告人工作，督促认罪服法；与律师协商量刑，提出量刑建议；做好受害者工作，化解矛盾纠纷...

自系统应用以来，高站整体部署不断，有序推进措施频出。最高人民检察院党组书记、检察长张军指出，认罪认罚从宽制度全面实施以来，最高人民检察院引领各级检察机关在国家治理大局中，着力更新司法理念，全面履行法定职责，与人民法院、公安机关、司法行政机关和律师一道，把这项制度落实到刑事诉讼各个环节。

实践证明，适用坦白从宽制度是全面深化司法体制改革，建设公正高效的社会主义司法制度的题中之义。今年7月，政法领域全面深化改革推进会提到这样一组数据——“认罪认罚从宽制度适用率超过85%，一审送达率超过95%”。这次会议在部署下一步工作时明确指出:“要贯彻宽严相济刑事政策，完善宽严相济、“少捕、慎诉、慎押”等制度机制，最大限度减少对立，把社会和谐稳定的同心圆越做越大。”

任何新生事物都要面临很多考验。回到坦白从宽制度全面实施之初，司法实践中普遍存在不敢用、不愿用、不好用的问题。原因之一是办案人员担心面对挑战，承担责任。

2019年深秋，一场备受司法理论界和实务界关注的“思想盛宴”拉开帷幕，探讨认罪认罚从宽制度热点难点问题的“控辩审三人谈”依然令人印象深刻。

那是2019年11月18日，最高人民检察院张军检察长、最高人民法院姜伟副院长、中华全国律师协会刑事专业委员会田文昌主任一起坐在会场能容纳上百人的主席台上，对认罪认罚从宽制度适用中的关键问题进行了深入细致的权威解读。当时，会场的过道和后排几乎挤满了观众，包括法官、检察官、律师和法学院的学生。

这个三人谈源于我国刑事诉讼法对“认罪后从宽处罚制度”的明确立法，也为探讨当前刑事诉讼结构、制度、程序及其背后的法律价值和社会功能提供了一个立体的视角。不得不说，这对于厘清司法实践中适用坦白从宽制度所涉及的热点难点问题，是一个良好的开端。

驶入标准化的“快车道”:很多节点值得记住。

三年来，认罪认罚从宽制度在检察环节的适用率从2019年1月的20.9%上升到2020年以来的85%以上。系统的应用在落地生根的过程中逐渐稳定和成熟。

时光飞逝。回顾过去三年，这个过程中有哪些值得纪念的节点和事件？

实践第一，想法第一。“要树立新理念，展现新作为，真正体现检察官在审查过程中的主导地位。”2019年4月12日，全国检察机关落实认罪认罚从宽制度电视电话会议提出，在具体案件中落实认罪认罚从宽制度的立法规定。

如何进一步细化执行？从顶层设计来看，一线办案操作指引即将出台。2019年10月，最高人民检察院会同最高法、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于适用认罪认罚制度的指导意见》，对适用案件的范围和条件、“认罪认罚”的界定、宽大处理的保证、量刑建议等作出了具体规定。

两个多月后，2019年12月30日，最高人民检察院发布了修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》，固化了认罪认罚从宽制度改革等成果，为一线检察人员更好落实认罪认罚从宽制度提供了更加明确的操作指南。随后，在2020年1月18日召开的全国检察长会议上，最高检领导再次强调，要大力稳妥推行认罪认罚从宽制度，依法可“穷尽”。

如何让在押人员真正认识和感受到认罪认罚的直观结果和重大意义，自愿选择认罪认罚？自2020年5月29日起，在全国多地看守所、公安执法办案中心等羁押场所和其他办案场所，定期播放基于认罪认罚从宽制度的法治宣传片，已成为在押人员日常学习的重要内容。

推进宣传片播放常态化机制的举措，在司法理论界和实务界颇受好评。这是最高人民检察院与公安部就推进该系统应用达成共识的成果之一。据悉，在最高人民检察院下发《关于做好认罪认罚从宽制度法治宣传片使用宣传工作的通知》后一周左右，2020年6月初，公安部下发通知，对在看守所播放宣传片提出了明确要求:“各级公安监管部门要积极配合看守所检察部门做好在押人员宣传教育工作。”如今，全国2000多个看守所播放认罪认罚从宽宣传片已成为常态。

律师作为职业群体中的重要群体，更关注修改后的刑事诉讼法中新设立的制度——值班律师制度。犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性和真实性是认罪认罚从宽制度的生命线。辩护人或值班律师的参与是保证认罪认罚从宽和程序正当的关键。为完善值班律师工作机制，备受关注的措施之一是2020年8月最高法、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《法律援助值班律师办法》，进一步细化了值班律师的职责和具体要求。《办法》的出台被认为是维护司法公正、促进社会公平正义的关键。自此，认罪认罚从宽制度下值班律师全覆盖，进入规范化“快车道”。

无疑是落实公正司法、司法为民的重要环节，是增强认罪协商量刑、签署宣誓书等关键环节的公信力。如何突破控辩协商的规范化、法制化、透明化？在探索实行同步录音录像方面，最高人民检察院又向前迈出了一步。2020年9月，最高人民检察院在江苏、山东、重庆、宁夏等地开展了为期6个月的认罪认罚从宽、控辩协商制度试点。“解决了过去控辩双方协商过于简单，相关犯罪事实和量刑建议没有说明，没有说明和说理等不规范的问题。”试点地区普遍反映，检察官履职约束性明显增强。

目前，最高人民检察院认真总结各地试点经验，已起草了《人民检察院关于认罪认罚案件控辩协商同步录音录像的规定》，要求所有案件同步录音录像，并对同一录音的范围、场所、方式、保存和使用等作了详细规定，拟于今年年底前印发。

认罪认罚从宽制度的发展和推广过程中，有哪些值得铭记的上述节点和事件？刑诉法修改三年来，致力于让制度落地生根的人，创新的推动者，遍布全国。无论他们做了什么，无论他们被报道还是被提及，他们都在三年的时间线上做出了重大贡献。

完善探索步伐，不断寻求极致:为成熟运营积蓄力量

认罪认罚从宽制度的引入，突破了传统的对抗式司法模式，借鉴了协商式司法的合理成分，可谓是现代司法的一件大事，是“润物细无声的惊雷”。这是司法理论和实践中很多人思想碰撞时的共同心声。

近三年来，随着认罪认罚从宽制度运用的深入，量刑建议率不断提高。在中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、教授、博士生导师樊崇义看来，通过提出确定量刑的建议，可以更好地激活认罪认罚从宽制度的“激励机制”，鼓励犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，加强认罪认罚从宽协商过程和结果的稳定性，进一步发挥这一制度的积极意义，实现繁简分流。

但是，在适用认罪从宽制度的过程中，难免会有这样的疑问:在被告人自愿认罪的前提下，如何综合考虑所有量刑情节进行判断，从而使量刑建议更加精准？

为明确量刑的基本方法、共同量刑情节的适用和共同犯罪的量刑，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于共同犯罪量刑的指导意见(试行)》(以下简称《意见》)，将23种常见犯罪判处有期徒刑的情形纳入标准范围，规范了罚金刑和缓刑的适用。对此，基层检察官普遍反映，《意见》具有很强的指导性。

《意见》下发后，最高人民检察院还责成省级检察机关制定《意见》实施细则，进一步细化量刑情节适用，使量刑指导更具实践性和可操作性。对于如何消除控辩审在量刑上的差异和差别，很多检察院和检察院也做了卓有成效的努力。其中，江苏省苏州市检察院4次修改认罪认罚声明样本，增加量刑建议计算流程等。重庆市检察院和市高院多次协调规范“从宽”标准，明确将“认罚”作为量刑让步情节的单独考量。

据最高人民检察院第一检察厅负责人介绍，目前，该厅正在研究制定《人民检察院关于办理认罪认罚从宽案件量刑建议的指导意见》。这意味着，一个进一步规范量刑建议的形成流程、征询程序和呈现形式的指导性文件即将出台。

记者关注到，在认罪认罚从宽制度的适用上，坚持问题意识的理念更加突出。以最高人民检察院发布的两批指导性案例为例:2020年10月，该制度虽已全面实施，但适用速裁程序的比例仍然较低，制度所蕴含的效率价值尚未充分彰显。最高人民检察院发布4起认罪认罚从宽案件适用速裁程序典型案例，确保案件办理全程提速不降格。到2021年，全国法院适用速裁程序的案件数量稳定保持在30%以上，并有所简化和分流。2020年12月，最高人民检察院发布了以“检察机关适用认罪认罚从宽制度”为主题的第22批指导性案例。回应了司法实践中涉及单位适用认罪认罚从宽、被告人无正当理由上诉的处理、涉黑犯罪适用认罪认罚从宽等具有普遍性和争议性的问题，有效发挥了案件的引领和导向作用。

“认罪认罚从宽制度的适用并不总是宽大的，而是要全面贯彻‘宽严相济’的刑事司法政策”，这是最高人民检察院有关部门负责人多次提到的。公平是宽大处理的第一要务。对于承担领导责任的检察官，如何防范办案中的廉政风险？

2020年5月，最高人民检察院颁布《人民检察院办理认罪认罚从宽监督管理办法》，对权力运行机制、监督管理措施等作出了明确规定。从各个方向和角度来看检察官对认罪和惩罚的处理。可以说，制度“篱笆”在不可忽视的关键环节上被进一步扎紧。随后，多地检察机关闻令而动:安徽省检察院开展以“防懈怠、防违规、防诈骗、防猎捕”为主题的“四防”教育活动；上海市检察院出台了《上海市检察院刑事检察廉政风险防控规定》，对认罪案件的办理做出了详细规定...

2020年10月，十三届全国人大常委会第二十二次会议审议了最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度的报告，要求检察机关承担指控和证明犯罪的主导责任，在适用认罪认罚从宽制度中发挥主导作用。为落实全国人大常委会审议意见，最高人民检察院专门下发通知，围绕提高认罪认罚从宽办案质量和效率，提出了深化落实认罪认罚从宽制度的28条意见。同时，对规范检察官自由裁量权、加强对检察权的制约和监督作出了专门规定。不久后，最高检检察监督局、第一检察厅组成4个调研组，分赴辽宁、上海、湖南、宁夏等地开展认罪认罚从宽案件廉政风险防控调研，进一步巩固检察权制约和监督机制运行成果。

如何从战略和全局的角度理解认罪认罚从宽制度，准确把握该制度的适用条件和案件范围，在具体案件中落实该制度的立法规定，准确惩治犯罪，有效保障人权？司法实践证明，关键是要提高检察官的综合履职能力。

三年来，最高人民检察院与最高人民法院、公安部、司法部密切合作，进行了诸多探索和努力:2019年11月，最高人民检察院、最高人民法院联合举办认罪认罚从宽制度培训班，同班培训全国检察系统、法院系统学员199名；2020年4月至7月，最高人民检察院第一检察厅和检察日报社联合开展认罪认罚从宽制度理论与实践研究征文活动，加强认罪认罚从宽制度的理论研究和实践探讨；2020年6月初，公安部对看守所播放认罪认罚从宽制度宣传片提出明确要求，与最高人民检察院共同推动建立宣传片播放常态化机制；2020年9月初，最高人民检察院和中国刑事诉讼法学会联合举办了国家治理现代化与认罪认罚从宽制度研讨会。来自立法、司法实践和高校科研机构的领导、专家、学者对同一话题有不同看法。今年6月，最高人民检察院和司法部举办了第一期以“认罪认罚从宽制度适用中的疑难问题”为主题的检察执法培训班……

制度的生命在于执行，更在于创新尝试和不断探索。宽严相济制度在实践中的积极效应及其在推进国家治理中的制度优势，都证明党中央的决策部署和全国人大常委会的立法决定是完全正确的。三年来，认罪认罚从宽制度的实施逐步走向稳定和成熟，这与立法、司法部门和学术界的共同努力，与公检法三机关的密切配合，依法相互促进、相互制约的共同努力，以及法律职业共同体每一个成员的实践是分不开的...

回顾三周年的时间节点，从宽制度的每一步认罪认罚，都为未来充分释放制度红利、彰显制度价值打下了坚实的基础，为制度的成熟运行积蓄了力量。(来源:检察日报作者:石)