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陈向阳王乐妍:2021年国际形势展望

作者:陈向阳，中国现代国际关系研究院世界政治研究所所长；王乐妍，中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员

来源:本文原载于《半月谈》2021年第1期。本版略有改动；中国现代国际关系研究院

平台编辑:周悦

编者按

2021年，新冠肺炎疫情下的世界进入动荡变革期。全球性挑战堆积如山，全球治理持续承压；国际格局悄然变化，全球战争疫情锻造多极化；相互竞争的权力的复杂重组；疫情阴影叠加在地缘政治博弈上，很多地区动荡不安；中国外交积极营造有利的外部环境。

2021年，世界进入新冠肺炎疫情下的动荡变革期。百年未有之大变局加速，力量对比加速。全球挑战要求全球治理，全球战争流行病创造了一个新的多极格局。美国新政府催生了新的大国互动，许多地区陷入动荡。中国外交引领“后疫情时代”。

重大全球性挑战堆积如山，全球治理继续面临压力

2020年，新冠肺炎疫情横空出世[/k0/]，席卷全球。该流行病仍将是2021年影响国际安全的最突出挑战。目前，虽然疫苗研发取得了进展，但其安全性、有效性和普及性仍存在一些问题。据估计，全球疫苗需求为100亿剂。但在中短期内，疫苗生产能力有限，缺口过大，分配“贫富不均”，大部分发展中国家的疫苗需求将难以满足。《自然》杂志预测，到2021年中期，全球累计感染人数将高达2.5亿，“间接封锁”可能成为所有国家的常态。新冠肺炎还冲击了全球食品供应链，恶化了中低收入群体的生活条件。警告联合国，全球正处于50年来最严重的粮食危机边缘，阿富汗、也门、尼日利亚、南苏丹、喀麦隆等国面临饥荒威胁。

在新冠肺炎疫情的压制下，世界经济难以重启，债务危机“剑高悬”。IMF预测，受新冠肺炎疫苗推广的提振，2021年全球经济增速有望达到5.2%，但只是“恢复性增长”，GDP水平仅比2019年略高0.6%。经合组织秘书长安赫尔·古里亚表示，自疫情爆发以来，各国大规模推出货币宽松和金融援助措施，导致全球债务规模不断上升，今年将达到约280万亿美元，增加了债务和金融风险。发达经济体很难，意大利、希腊等欧盟国家财政困难，欧洲复苏基金要到今年下半年才能提供支持。此前，资金短缺的国家只能自己寻找出路。虽然二十国集团已就债务减免达成框架协议，但效果有限。拉美、中东等国家因抗疫支出而产生的债务爆炸式增长，许多国家濒临“违约”。

气候变化、恐怖主义、网络黑客等非传统安全威胁不断增加。全球变暖达到新高，极端天气变得更加频繁。联合国秘书长古特雷斯表示，应对气候变暖刻不容缓，呼吁各国尽快宣布“气候紧急状态”，加快落实《巴黎协定》。国际恐怖主义的流毒远未消除，“伊斯兰国”等恐怖组织欲“趁疫情打劫”。

国际格局悄然变化，全球战争的蔓延形成了多极化

刚刚过去的2020年，是国际格局转变的划时代一年。新的多极格局在全球战争流行病中暴露无遗。多极力量包括美国、中国、欧盟和俄罗斯，它们的抗疫表现参差不齐，彼此都在变化:

搞霸权和民粹政治的美国表现最差，软硬实力都丧失，加速了霸权的终结；在欧盟轮值主席国德国的领导下，共同抗击疫情的努力有限；俄罗斯在抗击流行病方面坚持国际合作，借反法西斯战争胜利75周年红场阅兵提振士气，修宪公投高票通过。普京总统预计将长期执政；中国抗疫效果有目共睹，成为唯一正增长的主要经济体，转危为机，迎难而上。可见，30年前冷战结束时形成的“一超多强”格局，以及已经持续多年的多极化，正在转向新的多极化格局。虽然这四个大国并不均衡，但美国仍然是最大的，中美更重要，所以可以称之为“多极两超”和“多极两超并存”的格局。

展望2021年，各方抗疫将与其经济、政治、社会等因素叠加，四种力量走向不同:

一是美国内伤内耗，“再出发”前景不明。在拜登1月20日正式上任之前，败选的总统特朗普仍然拒绝承认失败，还在煽动支持者走上街头抗议。即使拜登上台后，也要面对特朗普留下的烂摊子。他的主要精力被迫放在国内，在国外很难有大作为。目前美国疫情严峻，确诊人数已超过2000万，死亡人数也在稳步上升。与民主党和共和党对立，选民分裂，种族冲突，财政赤字叠加。拜登政府受制于国内局势，修复与外界的同盟关系并不容易。就算它逞强，也是从外强。

第二，欧盟“压力很大”。面对疫情反复和英国退出欧盟的双重挑战，默克尔总理作为德国和欧盟的“领头羊”，下半年卸任后前景堪忧；

第三，俄罗斯负重前行。抗疫依然艰巨，经济结构单一，综合国力明显短板，GDP规模有限，民主党上台加剧美俄矛盾；

第四，国内外研究稳步复苏。即将公布的“十四五”规划纲要，将加快构建以国内大流通为主体的“发展新格局”，使经济发展质量更高，韧性更强。引领外部公共卫生、气候变化等全球治理，推动构建人类命运共同体。

美国新政府“回心转意”，大国竞相进行复杂的重组

拜登上台，美国的内政外交势必深度调整，引发新一轮大国互动。

首先，美欧将有限修复跨大西洋“裂痕”。一方面，拜登的政策主张回归主流建制派，这符合欧洲的“期待”。特朗普的“不当行为”造成的美欧裂痕有望弥合。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德·莱恩和其他欧盟领导人表示，欧盟2021年的首要任务是重振多边主义，这与拜登政府“重返”全球舞台是一致的。欧盟还邀请拜登出席2021年欧盟特别峰会。抗疫、经济、气候、安全、多边体系将是双方合作的议题；

另一方面，美欧之间的“裂痕”可能会愈合，但时间无法倒流。双方的立场、重点和对彼此的看法都发生了变化，在数字税收、贸易协定等问题上存在诸多分歧，很难重新走到一起。而欧洲主要国家领导人也一再强调“战略自主”，即放弃对美国的幻想，减少对美国的依赖。所以欧美只是互相利用取暖。

二、美俄对抗或进一步升级。特朗普政府一度与普京眉来眼去，但双方结构性矛盾深刻，美国国内反俄势力强大。因此，美国对俄罗斯的制裁不断升级，双方的战略角力加剧。此外，拜登及其外交和安全政策团队对俄罗斯和俄罗斯都没有好感，因此中短期内双方没有搞好关系的可能。尤其是在巴克斯特的政治和外交领域。拜登对俄罗斯所谓的“干涉”美国大选及其最近对美国的网络攻击感到不满，担心这会增加对俄罗斯和独联体地区的干预和渗透。

第三，中美关系正在走向“正常化”，但竞争与合作并存。面对中国的加速崛起，美国不断加强“与中国的竞争”，努力打压中国成为民主、共和两党的共识。拜登政府的对华战略可能在战术上有所变化，但本质不变。

一方面，中美有望逐步恢复文化交流，合作应对气候变化、疫情等全球性挑战，双方紧张关系有望缓解；另一方面，拜登的上台限制了空改善中美关系的机会。美国仍视中国为“最大竞争对手”，在某些领域甚至比特朗普还不如。拜登团队倾向于用更灵活的手段，与欧洲、日本等盟友联手，在联合国等多边舞台和国际经贸规则上向中国施压。

疫情阴影叠加在地缘政治博弈上，许多地区陷入动荡

第一，亚太地区和印太地区“高烧不退”。拜登的外交和安全政策团队都是亚太问题的老手。美国仍将亚太和印太作为重点，企图加强对中国的地缘遏制。在战略外交方面，将改变特朗普勒索亚太盟友的短视做法，巩固盟友关系，突出共同价值观，增加对东亚峰会、APEC等多边机制的参与；在军事和安全方面，联合盟国在印度和太平洋保持强大的军事实力，重点是美日澳印“四国机制”，重点是南海问题，强调朝鲜“无核化”。日本和印度在“配合”美国“印太战略”的同时，谋取私利，而英法德等域外大国则会加大力度在印太地区“刷存在感”。

第二，一些地区国家之间的冲突加剧，很可能导致更多的冲突。中东格局复杂，重塑。以色列和伊朗，沙特和伊朗同病相怜，仍然存在代理人冲突的风险。拜登重返“伊核协议”的愿望受到美伊矛盾的制约。在南亚，印度和巴基斯坦因克什米尔争端发生激烈争斗，印度一味加大对巴基斯坦的压力，很容易使双方擦枪走火，甚至使危机升级。在欧亚“纳卡冲突”中，停火容易，和解难。其他领土争端和跨境民族冲突可能引发新的军事冲突。

第三，疫情持续导致许多发展中国家经济恶化、政局不稳，容易因选举(大选)制造混乱。欧洲和亚洲的许多国家，如哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等。，会有选举，各国反对党会利用人民的不满来伺机而动。在拉丁美洲，阿根廷和墨西哥将举行立法选举，厄瓜多尔、秘鲁和智利将举行总统选举。五国为应对疫情均大幅增加财政支出，导致入不敷出，贫困、不平等和高失业率加剧，选举压力和经济困难相结合，导致多国社会动荡。非洲安全稳定堪忧，多国防疫形势严峻，饥荒风险上升，阿尔及利亚、埃塞俄比亚等国政局动荡。

中国外交为“十四五”规划和建党一百周年积极塑造了良好的外部环境，充分展现了中国的正能量

2021年是中国共产党成立一百周年，也是第十四个五年计划的第一年。中国将踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程，向着“第二个一百年”的目标迈进。以“习近平外交思想”为指导，中国外交将推进内外合作，增信释疑，聚同存异，危机中寻求机遇，变革中创新，有效应对动荡多变的外部环境，不断推进中华民族伟大复兴的总体战略。有三个关键点:

第一，引领国际社会共同应对全球性挑战，维护多边主义，推进全球治理。2021年是中国恢复在联合国合法席位50周年和加入世贸组织20周年。中国将维护联合国在国际事务中的核心地位和作用，支持增强世贸组织的有效性和权威性。积极参与世界卫生组织“新冠肺炎疫苗实施计划”，推动国际抗疫合作，促进“人类健康共同体”建设。筹备昆明世界生物多样性大会，推动国际社会落实《巴黎协定》，通过自主节能减排积极应对气候变化。

第二，积极处理大国关系，均衡开展“多极外交”。深化中俄全面战略协作，加强两国各领域、各层次的战略协调，打造中俄世界和平安全和全球战略稳定的支柱；增进中欧战略互信，就维护多边主义、坚持自由贸易、应对气候变化达成共识，拓展数字、绿色等新兴领域务实合作，加快落实中欧投资全面协定；着眼于美国新政府上台，管理中美“竞争”博弈，管控分歧和竞争，争取重开对话，重建互信，试图重启在抗疫、经贸、气候变化、反恐、网络安全等方面的合作，重在求同存异；经营中美欧、中美俄两大“大三角”和中美日、中印、中美英“小三角”，扩大战略机动空。

第三，管理中美三边关系，多管齐下主动塑造“大周边”，破解域内外大国以“印太战略”遏制中国的企图。以上海合作组织成立20周年为契机，弘扬“上海精神”，推动尽快落实《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，促进中日韩互利合作，深化蓝梅流域经济发展带建设。管控中国与周边国家的领土争端，妥善处理地区热点问题。

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