【文/观察者网专栏作家陈翔seconds】
海上安全合作是拜登“五月外交波”的重要任务之一。无论从近日四国集团领导人第二次线下会议制定的计划，还是美国-东盟峰会的联合声明，都可以看出其正在大力推进新版印太战略的实施和国防授权法案确定的年度军事安全任务。
客观地说，拜登政府这种激烈操作的背后不乏针对性的意图，但能否实现，还有待时间和现实的检验。
该计划由三国政府酝酿，分三个阶段实施
应该说，美国的印太态势感知伙伴计划酝酿已久。一方面是奥巴马政府未竟事业的延续，另一方面是美国前两届政府印太战略重要内容的整合。一般来说，计划的实施可以分为三个阶段:
第一阶段:东南亚海事安全倡议
2013年12月，时任美国国务卿约翰·克里宣布提供3250万美元(由国防部出资)用于推动东南亚地区的海上能力建设，并计划在未来几年投入超过1.56亿美元的特别援助资金，用于加强美国与东南亚国家负责海上安全和海上执法的国家机构之间的信息共享。其中对越南的援助高达1800万美元，主要用于提高越南的海上巡逻和海上搜救能力。
2015年6月，时任美国国防部长的阿什·卡特(Ash Carter)在香格里拉对话大会期间正式提出东南亚海上安全倡议。
根据美国官方公开信息，该倡议包括:2015-2016年投入2.5亿美元，协助东南亚国家提升海上安全能力；与日本、澳大利亚等盟国协调，在东南亚同步推进安全和执法援助计划，以取得最大效果；帮助菲律宾建立海岸监视系统，建设训练和后勤基地，向菲律宾提供海警船；帮助越南加强海上情报、监视和侦察(ISR)，建设海上训练中心；帮助印尼提高巡逻和海上情报、监视和侦察的整合和维护能力；与马来西亚合作建设海上执法培训能力和机构间协调。
2016年上半年，参议院一些参议员提出建立亚太海洋安全倡议，但南海倡议是在当年的国防预算授权法案中提出的，计划投入5000万美元用于提高马来西亚、印度尼西亚、越南、菲律宾和泰国的海上安全和态势感知能力。
第二阶段:印度-太平洋安全倡议
2019年，在当年的国防授权法案中，特朗普政府提出将东南亚海上安全倡议扩大为印太海上安全倡议，将其覆盖范围从南海扩大到印度洋地区，并将斯里兰卡和孟加拉国列为重点援助国。印度作为日本和澳大利亚之后的新伙伴，也将把该倡议的实施时间延长至2025年。
2022年5月24日，“四方”四国集团领导人第二次线下会议在东京举行。图片来源:法新社
第三阶段:新印太战略和新倡议。
经过一年多的酝酿，美国在《2022国防授权法案》中正式敲定了新版印太安全倡议。该倡议的实施范围扩大到印太司令部管辖范围内的所有国家。根据新版倡议，美方计划在5年内投入5000万美元开展海上安全合作，包括建设海域态势感知系统。
2022年2月公布的新版印太战略从三个方面进一步阐述了印太海洋安全倡议:一是在四国机制内，协调共享卫星数据，增强海域态势感知。二是与太平洋岛国合作，提高海上安全，保护渔业资源，建立海上态势感知系统。第三，从2022年到2023年，我们将提供1亿美元帮助东南亚国家应对海洋挑战。
印度-太平洋认知伙伴关系已经概述
美国宣布的印太态势感知伙伴关系和不久前美国-东盟特别峰会宣布的海上安全合作，本质上是相互融合的，都是美国印太海上安全倡议的重要内容。所谓新伙伴计划，实质上就是借助美日印澳“四国机制”实施印太安全倡议。
如果要进一步区分，与东盟国家的海上安全合作是计划中的新伙伴关系的一个方面。考察美印太平洋态势感知伙伴关系的内涵，必须结合美国近期的一系列相关动作。具体来说，内涵可以从三个层面进一步解读。
一是提高前端海域态势感知综合能力。在美国-东盟峰会上敲定的一系列合作框架明确表示，美国将向其驻东盟外交使团增派一名来自海洋警察署的随员，并在东南亚和南太平洋部署一艘海警船。同时，国务院、劳工部和美国海岸警卫队将共同帮助东盟国家打击非法捕鱼活动。
在“四国机制”的联合声明中，提出推进商业数据共享，构建以新加坡、印度和太平洋岛国为三大中心的海洋信息融合网络，部署和使用各种跟踪识别系统。美国将在印太地区建立海上态势感知系统，整合海警力量前沿部署、联合作战、海上信息共享等软硬件。这对提升美国在这一地区中国海军、海警、渔船、商船的军事、执法、商业活动的前端态势感知能力具有特殊意义。
第二，帮助地区盟友和伙伴增强对海域的认知。美国地区海上安全倡议的核心目标之一是提高盟国和合作伙伴的海上能力。实现这一目标有两种方式:一是美国直接给予援助，包括人员培训、设备转移、基地援助等。二是整合区域内强大盟友和伙伴国的力量，共同推进区域伙伴的海上能力提升计划。
美国-东盟特别峰会敲定了一些对东南亚国家的单向援助计划。四国峰会达成的共识中提出的“改变太平洋岛国、东南亚和印度洋伙伴全面监控其沿岸海域的能力，从而维护自由开放的印太地区”的实质是整合四国力量，共同实施印太安全倡议。
第三，利用一些共同问题建立双边和多边合作。自2013年以来，美国历届政府都将与东南亚国家的双边和多边合作作为地区海上安全倡议的主要内容之一。其中,《2022年国防授权法案》指出，美国印太海上安全倡议的主要目标是“扩大多边海上安全合作，增强对印太司令部责任区内外国海上态势的认知”。
四国领导人的联合声明中提到了渔业执法合作，针对的是所谓的针对中国IUU活动的联合行动，但这只是美国整个印度-太平洋安全倡议的一个领域。根据新的印度-太平洋战略报告，美国及其盟友和伙伴在南太平洋和南海的合作包括反恐和暴力极端主义、人道主义救援、应对环境和自然灾害、海洋环境保护、打击人口贩运和贩毒。
新安排的几个意图
美国发起的印度-太平洋态势感知伙伴计划是其全球海洋态势感知的重要组成部分。其主要目的是:
第一，作为美军保持地区制海权和空力量压倒性优势的重要辅助力量。保持制海权和空的绝对优势仍是美军目前的主要战略理念。同时，卫星空、无人化、智能化等技术的发展，赋予了美军传统的战略理念新的内涵。拜登的新战略构想“全面威慑”特别强调陆、海、[/k0/]、天、电磁等军事、准军事和民间力量的协同作战。
美军频繁提出新的作战理念的重要原因是对“中国挑战”的恐惧，以及地区制海权和空权压倒性优势的丧失。美军提出了“造舰”和“购军机”的大规模计划，并在印度和太平洋地区部署战略力量。但长期的计划并不能在短期内解决部分舰艇老化和西太平洋任务增加导致的兵力供应不足的困境。
根据美国透露的信息，“海上态势感知伙伴计划”至少会给美军带来几个好处:基于卫星侦察的情报资源、商业数据和伙伴国的海洋信息共享；动员盟国和伙伴国的海上非军事力量，形成实力与小型正规军相当但属性模糊的联合力量；以渔业和人道主义援助为幌子牵制主要竞争对手中国。
因此，尽管印太海洋感知伙伴关系计划难以从根本上阻挡美军在这一地区实力优势的下降趋势，但更灵活的方式成为“全面威慑”战略的重要组成部分，可以配合美军在这一地区保持绝对的实力优势。
其次，针对中国的“对称”和“不对称”双重战术。“印太海洋态势感知计划”的原型是南海倡议，也就是说从一开始就针对中国。同时，虽然四国领导人会议声明中没有点名中国，但这一新计划的重要背景是，自2014年以来，美国认为中国以海警和海上民兵为主的“灰色战略”对其构成挑战。从这个角度来看，“印太海洋态势伙伴计划”实际上是利用“对称”和“不对称”的双重战术来抵消中国以海警和民兵力量为主的海上力量在周边海域的优势。
一是相当于利用海上保安厅来抵消中国海警等非军事力量在南海、东海等周边海域日益增长的优势；第二，通过帮助该地区的盟友和伙伴国增强海上非军事力量，可以遏制中国海上力量的向外延伸；三是增加中国在南海和东海维护权益和安全的成本。特别是，对中国水面和水下船只的跟踪和监视可以在海域态势感知伙伴关系计划的帮助下得到扩展。
第三，降低西太平洋军事优势的相对成本。成本已经成为美国军队部署海外和执行海外行动的优先考虑因素。截至2022年1月31日，美国债务总额首次突破30万亿美元，达到历史最高水平。与之相对应的是，2022年美国国防预算创历史新高，达到7780亿美元，占GDP的比重远高于其他国家。
美国军费已经压得财政吃不消，美军急需建造新舰艇、采购新一代先进战机以及部署新型反[/k0/]和中短程导弹，这使得军费控制成为美国的瓶颈。除了寻求增加日韩等盟国的军费分担，扩大同盟和伙伴网络是美国在保持对中国等主要竞争对手威慑力的同时降低自身成本的重要举措。然而，显然，美国试图利用的印太盟友和伙伴要么缺乏经济实力，要么缺乏“政治意愿”，在中美军事斗争中选边站。
在此背景下，构建以海上执法机构为主要载体、具有强烈军事安全含义的海上态势感知系统的合作，成为美国与盟国和伙伴国能够达成的“最大公约数”。同时，日韩澳的加入，实际上为美国转移海外联合作战和前沿部署提供了机会，为印太地区相对落后的国家提供了支援成本。
得益于覆盖印太所有地区的盟友和伙伴国合作网络，美国构建海上态势感知系统、遏制中国海上影响力扩张的成本大大降低，为美军避免在从东北亚-东南亚-南太平洋-印度洋的漫长战线上分散兵力、疲于奔命、耗费巨资提供了可行的出路。
第四，维持美中“斗而不破”的竞争格局。与特朗普政府在西太平洋的水面、水下和空进行侦察和联合或单边军事行动的咄咄逼人的做法不同，拜登政府对美中军事斗争可能引发的冲突仍持相对冷静和理性的立场。
2021年以来，美中在线首脑会晤、高官会、防长对话等高层外交军事磋商不断举行，提出了更加有效的危机管控机制。这些都表明，拜登政府试图控制2017年以来美中之间不断上升的对抗。5月27日，美国国务卿布林肯在她的首次对华政策演讲中进一步强调并阐明了“竞争但不冲突”的原则。
海警一直被美军视为更灵活、更不敏感的力量。美国推出的印太海洋态势感知伙伴计划，重点是渔业秩序维护等非传统安全领域，但中美海上执法力量近距离竞争的风险要小得多。因此，这种新的合作计划，一方面可以有效遏制中国海上影响力的向外延伸，另一方面也可以降低现阶段准备大规模大国战争时在西太平洋与中国发生擦枪走火的风险。
有些人高兴，有些人悲伤
从去年开始，拜登政府对东南亚的重视程度是特朗普政府以来从未有过的，甚至超过了奥巴马政府。
截至目前，即使有分析称，在美国-东盟特别峰会期间，美方没有安排总统与东盟成员国领导人的双边会谈，但总统内阁的主要成员，如副总统哈里斯、国务卿布林肯和国防部长奥斯汀，在过去18个月中访问了东盟主要国家，美国和东盟也举行了线下特别峰会。在一年半的时间里完成这一系列双边和多边高层会议，在历史上是罕见的。
面对美国有目的的示好，东盟成员国对不同问题的反应和整体政策考虑不一致。这种不一致是美国未来在印太地区实施以海上态势感知伙伴关系网络为核心的海上安全举措时不得不面对的现实问题。
越南和菲律宾对美国新举措和计划的利益诉求，在东盟国家中居于前列。两国不仅与中国存在南海部分岛礁的领土主权和海域管辖权争议，以及由此引发的油气和渔业资源开发、海域控制等冲突，还面临着对海域形势认知不足的困境。因此，越南和菲律宾对美国提供的二手海警巡逻船、训练和支援基地、海洋监控系统的需求很高。
南海周边很多国家的渔民都以捕鱼为生。图片来源:法新社
事实上，两国还从美国、日本和其他国家获得了可以与中国海岸警卫队船只竞争的海岸警卫队船只。即便如此，越南和菲律宾仍需要从不同层面寻求中美之间的动态平衡。与美国的海上态势感知和海上安全合作必然会触及南海争议海域，这些联合行动都将涉及中国的海洋权益和安全战略利益。
因此，两国需要四国机制的支持，但同时需要妥善处理好与四国机制遏制中国的战略安排的距离，避免卷入以美国为首的阵营与中国博弈的漩涡。
相比之下，马来西亚和印尼在海上安全领域对美国和四国机制的要求相对较轻。马来西亚和印尼海上执法部队的装备、训练和支援基地不依赖美国的援助，而美国对两国前进基地和联合行动的需求大于两国在海上态势感知系统建设上对美国的依赖。
此外，马来西亚和印度尼西亚也是中国的重要经贸伙伴，并存在不同程度的海洋争端，因此无意卷入该地区大国和小国交织作用的权力竞争。因此，他们也会与美国和四国机制提出的海上安全合作计划保持必要的距离，该计划包括跟踪中国的所谓“非法捕鱼活动”。
东南亚、南太平洋等许多印度洋沿岸国家的情况与越南、菲律宾、马来西亚、印尼类似，在美国发起的对华竞争博弈中无意选择任何一方。这些都是美国及其盟友和伙伴未来在印太实施区域海域态势感知系统计划时必须面对的现实。
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