中国的耕地需要回答三个问题:一是“还剩下多少土地”，即耕地有没有减少；二是“质量怎么样”，即土壤肥力有没有下降；三是“有没有种粮”，即这些耕地有多大比例用于种粮。就这三个问题，《中国新闻周刊》采访了中国社会科学院农村发展研究所所长魏。
3月9日，村民在贵州省黔东南苗族侗族自治州丹寨县任新白坭村的农田里劳作。图/IC
农地之间的转换没有很好的监管
中国新闻周刊:“二调”至“三调”以来，全国耕地类型减少1.13亿亩。中国人均耕地面积也在减少，第一次调整1.59亩/人，第二次调整1.52亩/人，第三次调整1.36亩/人，不到世界平均水平的40%。我们应该如何解读这些数据？
魏:中国第一次全国土地调查(简称“第一次调查”)完成于1984年5月至1997年底。第二次全国土地调查(简称“二调”)于2007年7月1日全面启动，调查数据采集以2009年12月31日为标准时间点。结果显示，全国耕地为20.31亿亩，比以“第一次调查”为基础的逐年变化到2009年的耕地数据多出2.038亿亩。第三次全国土地调查(简称“第三次调整”)于2018年9月启动，数据采集以2019年12月31日为标准时间点。结果显示，全国耕地19.18亿亩，比“二调”少1.13亿亩。
人均耕地减少的原因主要有两个:一是人口增加。2009年至2019年，我国总人口从13.35亿增加到14.10亿，增加7500万，即增长5.7%；第二，耕地面积的减少。如前所述，这一时期全国耕地面积减少了5.6%。耕地减少，人口增加，必然导致人均耕地减少，进一步加剧人地矛盾。
耕地减少的原因很多，其中有两个需要提一下。一是工业化和城市化导致的耕地减少。从“第二次调整”到“第三次调整”，全国城中村和工矿区用地从4.31亿亩增加到5.3亿亩，增加了9850万亩，即增加了22.9%，交通用地增加了20.3%，其中包括占用部分耕地；二是退耕还林、还草、还湿。第二次调查数据显示，2009年，林区、草原、江河湖泊耕地8474万亩，25度以上陡坡耕地6471万亩。这些耕地有相当一部分需要退耕还林、还草、还湿。从2009年到2019年，全国林地增加了11.9%，包括退耕还林的成果。
魏·。图/由受访者提供
中国新闻周刊:《三调》显示，2009-2019年10年间，全国耕地净流量为林地1.12亿亩，园地6300万亩。为什么那么多耕地流向了林地和园地？
魏:这个转变应该是双向的。有的耕地转化为林地和园地，有的林地和园地在占补平衡中转化为耕地。从园地来看，“二调”是2.22亿亩，“三调”增加到3.03亿亩，增加了8100万亩，而耕地流向园地的有6300万亩，也就是说，近80%的园地增量来自耕地。从林地来看，“二调”的数据是38.09亿亩，“三调”的数据是42.62亿亩，增加了4.53亿亩。大约四分之一的林地增加是由于耕地的转化。
耕地转化为林地和园地的原因主要有三个。第一，退耕还林，还草，还湿地，一些耕地，包括坡度在25度以上的，已经转为林地。当然，有些地方擅自扩大了，退耕还林的范围和规模扩大了。当然，这只是少数。大部分退耕还林应该是促进生态建设的政策调整；第二，近年来我们一直在推进农业供给侧结构性改革，包括农村产业结构的调整。在这次供给侧改革的过程中，可能存在一些误解，把供给侧改革理解为简单的农业产业结构调整。因为种粮肯定不如种果树赚钱，在利益的驱使下，有的把耕地改成了花园；三是土地用途管制监管不严。中国实行土地用途管制。严格控制农用地转为建设用地，农用地分为耕地、林地、草地等。与耕地转为建设用地不同，农用地之间的转换相对容易。而且林地和园地还具有保障国家粮食安全的功能。种粮是粮食安全，种果树和养殖也是粮食安全，监管不好。
加强农用地转用的规范管理，仍然要坚持严格控制土地用途，但也要允许适当调整。需要对耕地进行分类，是高标准农田、基本农田还是其他农田，要视情况而定。
中国新闻周刊:“三调”数据显示，全国只有10个省份完成了耕地保有量指标，其中东北的黑吉辽，西部的甘肃、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆，中部的山西，基本都是经济欠发达地区，大部分发达地区都没有完成耕地保有量指标。这大体反映了耕地保护、城市化和经济发展之间的关系。经济发展和城市化正在侵蚀耕地。能否在它们和耕地保护之间找到平衡点？
魏:这些年来，中国的城市化进程突飞猛进。与其他国家相比，中国的城市化率1996年为30.48%，2009年为48.34%，2019年为62.71%。从2009年到2019年，中国的城市化率每年平均。
城市化是必然趋势，完全不占用耕地是非常困难的，因为城市扩张必须在空的范围内进行。但在城镇化过程中，一定要严格保护耕地，坚持保护耕地的基本国策，尽可能少征用耕地，尽可能不征用优质耕地。可以尽量协调两方面，从四个方面考虑:一是要划定并严格控制城市增长的边界。城市不可能无限蔓延，城市周边都是质量好的耕地。要划定永久基本农田，不能动，要严守耕地红线；二是要加强占补平衡的统筹监管，被征用的耕地要保质保量，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，既要数量平衡，又要质量平衡，还要保护其生态。既要防止多征少补，又要防止征优补劣。比如，补上的耕地上山了，就不行了；再次，提高城乡建设用地利用效率，城乡建设用地特别是农村建设用地和小城镇建设用地利用效率不要太高。如果效率高，中国的城市化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效工业用地如何再开发，过去效率很低，浪费很严重；第四，要建立城乡统一的土地市场，特别是城乡统一的建设用地市场。目前我国城市建设用地在增加，农村建设用地也在增加。这不正常。人口城市化，农村人口减少。但是因为城乡土地市场分割，带来了两次上涨。农民进城后，城市建设用地会增加，但农村建设用地尤其是宅基地退不了。因此，应建立城乡统一的建设用地市场。
优地比例下降，劣地比例上升
中国新闻周刊:一方面耕地在减少，另一方面耕地质量在下降，比如东北黑土地退化，华北耕地盐碱化，华南耕地酸化等。这几年是什么情况？有什么办法可以阻止这种趋势？
魏:近年来，耕地质量确实下降了。这个问题已经引起了相关部门的重视，这些年做了大量的工作，但是到目前为止这种情况还没有得到根本的扭转。自然资源部发布全国耕地质量更新评价主要数据结果，将耕地划分为15个等级。1~4级为优，5~8级为优，9~12级为中，13~15级为劣。优势土地比例2014年为2.94%，2018年仅为2.90%，下降了0.04个百分点。然而，低地的比例正在增加。2014年为17.69%，2018年提高到17.79%，提高了0.1个百分点。这是一个不好的现象。本来低地的比例就很高。全国70%以上的耕地是低地，优良土地很少，应该高度重视。即使近年来，我国高标准农田的比例在迅速增加，但耕地质量却在下降。这种情况值得我们深思。
中国新闻周刊:随着耕地质量的下降，农民为了提高单产，大量使用化肥和农药，进一步导致耕地质量下降。这是恶性循环吗？
魏:这不一定。耕地质量确实在下降。下降的原因是多方面的。水土流失、酸雨、盐碱化、环境污染，包括重金属污染、化肥农药的过量使用、耕作层的破坏、耕作方法不当，比如长期种植某种作物，都会导致耕地质量下降。
化肥的过度使用是耕地质量下降的诸多原因之一。不清楚占多大比例。过去中国粮食生产主要靠化肥和农药，40%的粮食增产靠化肥，但这种情况正在改变。现在，40%以上的粮食产量是通过改良品种增加的。
然而，化肥和农药在中国确实被过度使用。2016年，按农作物总播种面积计算，每公顷化肥使用量为359.1公斤，比每公顷225公斤的国际安全限值高出近60%。我国化肥的使用强度远远高于世界平均水平，属于超量使用。长期过量使用化肥，会导致养分失衡，土壤肥力下降，土壤有机质下降，环境污染。
事实上，有关部门非常重视这个问题。农业部在2015年实施了一项减少化肥和农药使用的行动计划。当时提出到2020年化肥使用要实现零增长。事实上，我们提前实现了这个目标。2015年以来，化肥使用总量和强度都在下降。我看过国家统计局公布的数据。2016年，我国化肥使用量为5984.4万吨，2020年降至5250.7万吨，下降12.3%。应该说，我们在化肥减量化和增效方面取得了很大的成绩。下一步应该是分区分阶段推进，实行双重措施。分类就是根据不同的农产品进行减负增效，不同地区是不一样的。双减双控就是不仅要减少化肥使用的总量和强度，还要实行总量控制和强度控制。
种粮综合收益比较指数太低
中国新闻周刊:出于经济的考虑，很多农民选择种植经济作物，耕地非粮化现象非常严重。这是农民的经济账。种粮不赚钱，农民的积极性怎么保证？
魏:这种现象确实存在，就是农民种粮不挣钱，收入比较低。2016年至2019年，水稻、小麦、玉米平均每亩净利润连续4年为负，说明这期间种植的粮食是亏损的。最近，我们也做了一个计算。2016-2020年，看各种作物的综合收益比较指数。如果粮食产量为1，我们计算了7种蔬菜，包括西红柿、黄瓜、茄子、白菜、辣椒、大白菜和土豆。他们的综合收入比较指数是39.2，苹果是26.85。差距太大，所以确实是一个。
确保粮食安全是一项国家战略，但农民必须增加收入。没有收入，他们就没有热情。怎么才能解决这个问题？首先要减少农民，推进农业的大规模产业化和现代化，通过规模化经营提高农业的效益。一亩地赚200块钱，种两亩就没有利润了，种100亩收益就很可观了。第二，调整优化农业支持政策，增加种粮补贴，通过政策支持让农民种粮有保本，或者至少保本。这个要靠补贴，国外也是这样。去年我国耕地保护补贴1204.85亿元，每亩补贴接近95元。下一步需要进一步提高补贴标准，增加补贴规模，优化补贴结构，由黄箱补贴向绿箱补贴转变。从价格补贴到收入补贴，重点支持高质量农业发展和绿色农业发展，从过去刺激生产到支持绿色生态和适度规模经营；第三，延伸粮食产业链，提升价值链，构建粮食供应链，实现粮食产业链、价值链、供应链的互动，促进粮食产业链的纵向延伸和与其他产业的横向融合，让农民在产业链增值中获得更多利益。我觉得这是根本方向。
中国新闻周刊:耕地保护难的核心问题是耕地利用存在多重目标冲突，围绕耕地保护产生了多重利益博弈。在这种博弈中，经济利益的最大化往往占上风。另一方面，红线的标准也在不断提高。十一五期间提出耕地红线保持在18亿亩，十二五上升到18.18亿亩，十三五明确保持在18.65亿亩。这会不会让围绕耕地的博弈越来越激烈？情况越来越复杂？
魏:严守耕地红线是实施藏粮于地、确保粮食安全的根本之策。“十四五”规划纲要两次提到耕地红线，明确提出要严守18亿亩耕地红线。18亿亩耕地红线是底线要求。过去主要以耕地数量作为约束性指标，包括“十一五”18亿亩，“十二五”18.18亿亩，“十三五”18.65亿亩。“十四五”没有提出耕地的量化指标，而是设定了一个更重要的综合约束指标，即粮食综合生产能力要在6.5亿吨以上，这是保障粮食安全的重要基础。
耕地保护的难度越来越大，耕地保护、经济发展和农民增收之间存在多种利益博弈。随着居民消费水平的提高，确保粮食安全不仅是口粮和谷物的问题，也是重要农产品供应的问题。不就是吃口粮不吃蔬菜水果吗？还需要畜产品、水产品、林产品，这也是重要农产品的供给。要保证粮食以外的其他重要农产品的供给，还需要占用土地，其中一部分可能是耕地，农民要增加收入。是多个目标的整体协调，耕地红线是底线。在此前提下，如何调整内部结构，保障粮食安全、重要农产品稳定供应、增加农民收入、保护生态环境？但要统筹协调好粮食种植、经济作物和饲料粮的关系。不能说只指口粮，不指蔬菜水果，不指肉蛋奶。
习近平总书记在今年三月的全国人民代表大会上发表了讲话。他提出了大食品的概念。我觉得应该从大食品的角度来确定一个优先级。怎么才能确定呢？从产品的角度来说，首先要保证粮食的口粮，然后才是其他粮食和食品的安全。过去我们常说耕地不要变成粮食，要防止耕地变成粮食。是不科学的。耕地不仅是为了粮食，也是为了油料和蔬菜。应该有个轻重缓急，高标准农田全部用于粮食。国家花那么多钱搞高标准农田，粮食都要种。基本农田应该主要用于粮食。耕地优先用于种植粮食，但不能说100%的耕地都用于种植粮食。如何保证其他食品的安全？有一个结构的优化和合理的安排。
确保粮食安全是中央和地方、主产区、主销区和产销平衡区的共同责任。对主产区、主销区和产销平衡区的种植面积和粮食产量应有要求，有利于加强耕地保护。
中国新闻周刊:关于耕地保护与经济发展的关系，国外有什么好的经验吗？
魏:美加和南美一些国家土地很多，欧洲一些国家人均耕地比中国高很多。荷兰有一些经验可以借鉴。有两个方面。我去过那里做研究。他们的农村土地使用规定非常严格，包括农房都不能随便盖或者改作他用。法律规定非常严格，相当于我们的土地用途管制；二是提高土地的管理效率。荷兰是发展高附加值的特色产业，提高土地利用率。然而，这些国家与中国不同。它们很小。不像中国要保证粮食安全，随便进口点粮食就够了。它不像我们一样需要粮食安全。中国的粮食安全是一个非常重要的问题。你不保护好自己，国外是不可能帮你解决这个问题的，因为消耗太大了。
中国新闻周刊:从法律角度来说，有没有完善耕地保护的法律需求？
魏:肯定会有改进，但是土地管理法几年前刚修改通过，我也是十三届全国人大代表。国务院《土地管理法实施条例》去年底刚修订，法律体系在不断完善。更重要的是，如何落实这部法律和国务院的规定，如何完善我们的配套政策，在此基础上，根据生产实践中面临的一些问题，再看要不要修改。
发表于2022年6月20日《中国新闻周刊》第1048期。
题目:魏:耕地保护存在多方利益博弈。
记者:韩勇
