[文/观察者网杨蓉编辑/龙阳张雅琪]在当地时间6月26日的七国集团(G7)峰会上，美国总统拜登画了一张雄心勃勃的基建“大饼”——“全球基建伙伴关系”(PGII)。目标是到2027年为发展中国家提供6000亿美元的基础设施资金，其中美国自己承担2000亿美元，以及欧盟的“全球门户”计划。
尽管拜登没有明确提及，但媒体普遍认为这是西方的举动，是指向中国的“一带一路”倡议。
当地时间6月26日，拜登在G7峰会上宣布了基建计划。图片来源:NBC
这已经不是拜登第一次打这样的如意算盘了。一年前，在G7峰会上，拜登宣布了更大规模的“重建更美好的世界”(B3W)伙伴关系，计划动员40多万亿美元。然而，至今只兑现了少得可怜的600万美元，其国内同名立法提案也在国会受挫。
现在，拜登带着新瓶装旧酒卷土重来。美国瞄准了四个工业项目:清洁能源、卫生系统、性别平等以及信息和通信技术。目前宣布的“示范项目”大多集中在非洲，其次是南美和亚洲。
W.西非利比里亚前公共工程部长久德·穆尔·穆尔指出，非洲的基础设施需求是世界上最大的，“任何额外的基础设施融资都是受欢迎的”。然而，面对食言的西方，他心存疑虑。“在实施细节出现之前，就会出现可信度问题”。
几十年来，中国和非洲携手合作，共创双赢。围绕拜登雄心勃勃的基建计划，观察者网28日邀请中国国际问题研究院发展中国家研究所助理研究员马进行深入解读。
observer . com:PGII和去年的B3W计划有什么关系？有什么区别？
马韩志:PGII是拜登上台一年多来，在全球基建领域比较成熟的提议和倡议，比旧方案更可信。
去年的B3W倡议计划投资40多万亿美元来满足发展中国家的基础设施需求。今年的“全球基础设施和投资伙伴关系”计划目标是在五年内筹集6000亿美元，金额大幅减少。
一年前，B3W计划，其中许多只是一般概念，更多的是一种政治需要。当时民主党内部有分歧，美国的主要战略资源还是分布在亚太地区。因此，美国既没有资源和能力以巨大的资金进行B3W计划，也没有时间和意愿。
2021年6月，拜登在G7峰会上宣布了“重建更美好世界倡议”。图片来源:法新社
目前，PGII计划的内容非常具体，资金来源也相对务实。考虑到实际需要和能力，PGII较早地整合了欧盟对非洲“全球门户”基础设施计划的1500亿欧元承诺，可见其资金投入相对理性。在项目方面，也分为清洁能源、卫生系统、性别平等和信息通信技术四个主要方面。
观察者网:与中国的“一带一路”倡议相比，PGII的战略定位是什么？有什么特点？
马韩志:我认为它的目标是取代“一带一路”。
近年来，西方关注了中国在非洲等地发展中国家的大量基础设施投融资，这是西方国家之前严重忽视的。从特朗普时代开始，美国就意识到了这个问题，认为基础设施仍然是发展中国家，尤其是非洲世界国家发展的最大支撑。
从中国的“大兴土木”，到全球的各种计划，正是美国希望以基础设施为突破口，重塑美国在全球发展领域的话语权。通过将性别平等、气候变化等美国价值观注入其基建计划，并强调所谓的“高标准”和“透明度”来为全球基建“立规矩”，实际上是以叙事的方式，夺取“一带一路”的话语权，其核心是排除中国在基建市场的地位和影响力。
在具体实施方法上，我认为有以下几个特点:
第一，三方或多方合作是主渠道。尤其是近两年，经常可以看到美国国际开发金融公司等美国公司与非洲开发银行、欧洲投资银行、欧洲复兴银行等非洲本土机构合作。
第二点是对公私伙伴关系的依赖。自奥巴马政府以来，美国一直非常重视公私合作，特别强调撬动私人资本进入基础设施市场。
最后，核心的一点是通过撬动私人资产来推动非洲公共基础设施的私有化，也就是为美国资本进入非洲市场创造条件。比如美国政府前几年一直在推动的“电力非洲”倡议，虽然基础设施是在非洲建设的，但很多技术、电力线、发电机等硬件都是美国提供的。根据2018年电力非洲年度报告，“电力非洲”的145个私营部门合作伙伴中有一半是美国公司。
观察者网:白宫文件强调四个领域，即清洁能源、卫生体系、性别平等和信息通信技术，认为它们“可以定义21世纪下半叶”。你如何解读它们？
马韩志:应该说，无论是美国还是西方，在上述领域与别人相比都是有优势的。白宫将它们提取出来，有着强烈的政治意味——即想要重塑美国规则的主导力和导向力，在“软基础设施”领域进行“价值观外交”。
在四个领域中，我觉得比较新鲜的一个是美国过去不太重视的信息通信技术。其实其主要考虑是为了对抗中国所谓的“数字威权主义”。
按照西方的叙事，中国对非洲5G等数字经济基础设施的投资，最终导致非洲当局加强了对所谓反对派的压制，收紧了对选举的控制。但其实这都是为了它的“价值观外交”。
近年来，华为等中国企业在非洲市场发展迅速，与非洲政府的数字通信合作涉及智慧城市、智慧政府等安全领域。因此，西方认为，中国在援建过程中，实际上是在获得对他国安全领域的控制权。
比如法国《世界报》就曾“指责”说，从2012年开始，中国就通过修建非盟会议中心的方式对非盟进行窃听。
但实际上，西方国家打着“公正透明，避免政治滥用”的通信技术幌子，试图将中国企业挤出非洲市场，摆脱所谓的“中国数字威权主义”。完全是在试图按照别人自己的需求来对待别人——因为他们过去在提供服务或者在相关领域获得一些控制权的时候，能够掌握这些私人信息。
观察者网:PGII公布“样板工程”。为什么重点投资区域在非洲？
马:非洲的基础设施资金缺口比较大，大概1000多亿美元。自去年1月非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)启动以来，非洲的跨境基础设施建设投资需求很大，尤其是交通设施和电力项目，这意味着美国“有利可图”。近年来，非洲联盟和非洲国家也将基础设施作为一个关键的投资领域，这实际上也导致了国际投资。
另外，基于美国对非洲的一个基本判断，非洲的青年人口特别多，所以美国看好非洲未来的发展潜力。
但这些样板工程一般都在美国认可的所谓民主“亮点”里。比如肯尼亚、塞内加尔、南非，像西非、中非的一些国家，美国肯定没兴趣。
因此，美国的基础设施计划虽然为一些国家做了一些实事，但其区域性仍然突出，对非洲国家的包容性非常有限，很可能加剧国家间的发展差距。
观察者网:PGII的项目更依赖私人投资。如何才能保证资金的稳定性？
马:在基础设施建设中，资金来源的稳定性和可持续性一直是个问题。美国一直有一种理论，1美元的公共资本可以撬动9美元的私人资本。事实上，PGII主要依靠美国的各种金融机构来撬动私人资本投资。
现实中，尽管美国驻非洲国家的大使馆有专门的贸易团队帮助企业与当地联系和做生意，但美国私人资本对投资非洲总是不感兴趣。
一方面，这是因为非洲当地的法律体系并不完善，非洲国家的政权有时并不那么稳定。一旦选举和政权更迭，很多政策都会改变。另一方面，非洲在美国整体政治战略中并没有占据非常重要的地位，这就导致了美国对非政策的自相矛盾。
在具体实施中，非洲的一些项目也存在利润回收的问题。比如美国在推动“电力非洲倡议”的过程中发现，电力建成了，却没有人愿意交电费——他们在肯尼亚以高昂的成本为300万用户接通了电，却有约100万人拖欠电费。
美国2016年通过的《电力非洲法案》(Power Africa Act)承诺，到2020年为非洲发电2万兆瓦，为5000万用户提供电力。然而，到2020年底，实际实现发电量仅为4194兆瓦，前景不容乐观。如果这个项目特别赚钱，进度肯定不会这么慢。盈利不是美国想快速解决就能解决的问题，但这将是一个漫长的过程。
在“电力非洲倡议”下，在肯尼亚屋顶安装太阳能电池板的当地人。图片:“电力非洲”网站
此外，美国进行的所谓价值中立的改革，往往明显有干涉非洲内政的意图。
例如，美国国际开发署(USAID)署长马克·格林(Mark Green)在推动“电力非洲倡议”(Power Africa Initiative)时表示，要通过提高透明度、降低在非洲做生意的成本，确定并消除非洲的政策监管和物流贸易壁垒，为美国企业提供公平竞争的环境。
为此，美国国际开发署推出了高级顾问团计划，协助非洲各国政府推进电力部门改革，必要时可以直接参与改革工作，内容涵盖如何推进电力监管机构改革、如何为新电网建设融资、如何吸引离网投资者等。
因此，当项目最终落地时，美国经常遭到许多非洲国家的反对。美国所谓的“公开透明”，是以自己的方式和标准要求的。大多数电力基础设施落后、电力知识储备有限、电力管理能力有限、电力系统不完整的非洲国家政府既没有这个能力，也对美国主导的系统没有好感:你们到底想要这些项目干什么？
美国提出了很多倡议和计划，但最后具体的、实质性的成果都很一般。
观察者网:PGII对中国的“一带一路”战略构成哪些挑战？中国应该如何应对？
马:美国此时提出PGII，最直接的战略方面就是对冲中国的“全球发展倡议”，这是最关键的一点。全球发展倡议是在新冠肺炎疫情和经济复苏受挫的背景下提出的，旨在引起国际社会对发展问题的关注，使各国尽快恢复。
据我所知，2022年5月，在全球发展倡议之友小组高级别视频会议召开前夕，美国向多个联合国发展机构施压，阻止非洲相关人员参会，并威胁“削减经费”。
其次，PGII还将迫使一些国家选边站。在非洲的对外援助中，美国仍然占据重要地位。美国、西方和欧洲是非洲资金的很大一部分来源，他们会时不时用这个敲打你。比如美国的《非洲增长与机会法案》规定，一些非洲国家对美国产品的进口可以享受单边关税优惠，但如果你不服从，我就切断你的通道。埃塞俄比亚去年受到美国的制裁。
第三，市场竞争肯定会更加激烈。基础设施本身是一个每个人都在竞争投资的领域，但美国和西方国家被迫选择立场，使情况变得复杂。例如，去年，刚果(金)新政府在美国的鼓励下审查了与中国企业的TFM铜钴矿合同，类似的以所谓“反腐败”为幌子的市场洗牌已经发生过多次。
美国全球战略的核心是竞争。从美国提出的信息通信、妇女赋权、卫生系统、清洁能源四大重要领域来看，并未考虑与中国合作，更倾向于与欧盟等盟友合作。
从中国的角度，我愿提出以下建议:
一是聚焦“小而美”的民生工程，不断提升“一带一路”给当地带来的获得感。
在过去的几年里，我们主要集中在生产领域。包括我们的“球场外交”(编者注:通过直接为非洲国家建设足球场，或者为球场建设提供低息贷款，换取自然资源的优先使用权)，确实对整个民族的凝聚力有帮助，但当地民众未必有那么强烈的获得感。
中国援建利比里亚SKD体育场。图片:外交部网站
我们的“光明行”活动就是一个很好的例子。中国医疗队去非洲为白内障患者做复明手术时，当地老百姓觉得“我的病有希望了，中国医生治好了”。
比如一些地区的冷链运输问题，非洲的炎热天气，农产品深加工过程中的储存困难等，都让中国投资这些项目成为可能。卫生系统领域的清洁水、疾病预防、救援等问题也很重要，美国做的比较多，这也是西方很好的项目，包括美国总统艾滋病紧急救援计划等等。
二是探索设施融资的可持续性。现在明显的感觉是，我们在非洲的整体投资节奏还是受到融资的影响，就是非洲国家财政困难，那你再投资怎么办？
一个项目从投资、建设到运营，不能说建设完了就结束了。正确的操作也需要一些努力。或许可以考虑采取债转股的形式入股，作为股东在当地长期经营。
第三，探讨加强三方合作的途径。至于非洲的基础设施建设，越深入、越实际，各国的规则通过三方合作对接可能越麻烦，但确实可以为重大投资的风险提供一定的安全保障。如果不能与美国合作，可以尝试与法国、日本合作，利用其他国家的优势，通过与更多人的合作来振兴项目。
观察者网:一些美国官员声称，一些与中国合作的国家“感到遗憾”，因为中国对地缘政治利益比对造福当地民众更感兴趣。他还认为，西方进入非洲基础设施“还不算太晚”。如何看待这种说法？
马韩志:美国人一直有一句话:只要有人伸出援手，他会毫不犹豫地接住。他们认为，当非洲在水中挣扎时，中国帮助了非洲。非洲落地，其他国家多给点手，就不用选中国了。
意思是我们之前不重视非洲，中国抢先了一步。既然我们都在这里，你应该知道谁是我们真正的伙伴。这背后的潜台词是什么？“非洲人，你自己做不了主。”这是非常狂妄自大的。
非洲人民自己有能力也有意愿选择与谁合作。如果他们真的后悔了，肯定会拒绝和中国合作。为什么他们只和西方私下谈？
许多非洲领导人也驳斥了西方的这种说法。在去年的一次美非论坛上，塞内加尔总统非常明确地表示，我们与中国的合作是我们自己自由意志的结果，不存在谁强迫谁的问题，更不存在事后不后悔的问题。
2017年5月12日，列车驶过肯尼亚蒙奈铁路沿线的马泽拉斯铁路桥。图片来源:新华社
其实，非洲人已经不是他们理解的那样了。西方看到非洲现在发展了，就想分一杯羹，这实在不是明智的说法。非洲人经常对此嗤之以鼻。
事实上，美国仍然充满冷战思维和对抗思维，把非洲当作大国竞技场，把非洲国家当作棋子和一盘肉。
这不是非洲局或其领土。非洲可以自己选择与谁合作。现在也不晚。在非洲仍有大规模投资的趋势。是合作内容“真假，能不能带来实实在在的好处和利益”的问题。
