瞭望建立年，这项制度步入全国统筹时代

瞭望 建立25年，这项制度步入全国统筹时代

实行职工基本养老保险全国统筹，可以统一退休职工基本养老金的确定和调整办法，实现参保职工基本养老金权利在地区间的平等。

将对参保人数、年龄结构、性别结构等宏观信息和参保人员收入状况、缴费状况等微观信息进行精准核实。

实施职工基本养老保险全国统筹是一项重大工程。要实现“全国一盘棋”，实现制度的成熟健康运行，需要创造一系列必要条件。

文|何文忠

职工基本养老保险全国统筹于今年1月1日正式实施。

职工基本养老保险制度是一项涉及面广、所需资金量大、社会关注度高的社会保险工程。自1997年建立以来，该制度不仅为退休工人提供了有效的收入保障，而且为国家经济体制改革做出了积极贡献。

由于采取地方统筹管理模式，目前职工基本养老保险的制度框架是全国统一的，但各地区在具体政策上存在一定差异，导致各地区社会保险权益和制度运行成本存在差异。

经过多年的准备，我国已经制定了职工基本养老保险实行全国统筹的具体实施方案。这意味着，经过25年的运行，职工基本养老保险制度迎来了全国统筹时代。

社会保障领域的重大事件

职工基本养老保险是社会保障体系中的重要项目，关系到每个劳动者老年时的基本收入来源和基本生活保障，影响用人单位的用工成本和劳动者当期的可支配收入，从而影响劳动力市场。

近年来，中央政府决定将这一制度的统筹层次从省级提高到全国，这是中国社会保障领域的一件大事，将对国家的经济发展和社会进步产生积极影响。

有利于职工基本养老金权益的平等。按照现行规则，退休职工基本养老金计发办法全国统一，但具体政策有差异。比如“中年”过渡系数等参数的具体设置存在地区差异，以及遗属待遇、丧葬补助等方面的差异。在养老金调整方面，各省基础养老金年均增幅大致相同，但基础养老金绝对额、缴费年限方式等具体措施有所不同。

这些地区之间的差异反映了参保职工基本养老金权益的差异。实行职工基本养老保险全国统筹，可以统一退休职工基本养老金的确定和调整办法，实现参保职工基本养老金权利在地区间的平等。

有利于建设全国统一市场。为了完善社会主义市场经济体制，中央提出要加快建设全国统一市场，社会保障体系也要与之相适应。此前，虽然职工基本养老保险费率逐步统一，但由于缴费基数的确定方法不同，各地用人单位的实际缴费负担有所不同，从整体上反映了不同地区之间的人工基础成本差异。有关部门制定了基本养老保险关系转移接续细则，但由于地区间缺乏利益协调机制，基本养老保险关系转移接续仍不顺畅，直接影响劳动力的自由流动。归根结底，这些问题与统筹层次低有直接关系。

职工基本养老保险全国统筹的实施将有效解决这些问题，促进全国劳动力市场的整合和劳动力资源的优化配置，从而促进全国统一市场的形成和地区间的均衡协调发展。

有利于优化职工基本养老保险制度。实行全国统筹后，职工基本养老保险制度运行将进一步规范，待遇计发调整和筹资规则将全部统一，基本养老保险关系转移接续难等问题将得到有效解决。在此基础上，国家可以进一步明确职工基本养老保险制度的责任，优化制度设计和运行机制，不断增强其可持续性和效率性。

梁晨图/本刊

国家总体规划效果是积极的

近年来，中央政府和地方政府积极推进职工基本养老保险全国统筹，积极效果不断显现。

提高保险信息的准确性。在全国统筹之前，统筹地区之间信息互不衔接，导致部分职工基本养老保险信息不准确，影响了参保人权益的准确核定和相关部门的决策。比如，劳动者跨地区流动就业时，部分劳动者基本养老保险关系转移不及时，可能导致同一劳动者在多个统筹地区参保的情况，并可能影响全国参保人数统计的准确性。

全国统筹实施后，职工基本养老保险将采用同一个信息系统，可以避免重复统计的现象。参保人数、年龄结构、性别结构等宏观信息和参保个人收入状况、缴费状况等微观信息将得到准确核实。这可以有效保护被保险人的合法权益，也将为相关政策研究和决策提供重要参考。

提高待遇和支付的规范性。基本养老金待遇和支付是职工基本养老保险制度的核心内容。这一制度初期以县级统筹为主，后来部分地区逐步升级为省级统筹。因此，实践中其待遇和支付规则的确定和调整存在很大的地区差异。虽然近年来这些规则逐渐逼近，但地区差异仍然客观存在。

全国统筹实施后，职工基本养老保险将逐步采取统收统支的办法。在基金支出方面，将执行基本养老保险待遇支付的统一规则，各地必须遵循基本养老金计算、调整和支付的统一规则，以及其他项目的支付规则。基本养老保险费的征收办法，由社会保险部门会同税务部门制定。各地必须严格执行统一规定的缴费基数和特定时期需要执行的费率。特别是随着税务机关征收社会保险费职责的全面到位，相关工作的规范化程度将不断提高。

缓解中央政府的补贴压力。从历年各地职工基本养老保险基金的收支情况来看，有的地区收支相抵，有的地区收支相抵。为了弥补困难地区的基金收支缺口，20多年来，中央财政一直在对职工基本养老保险基金进行补贴，而且数额不断增加。为了调剂地区之间的基金余缺，2018年以来，我国建立了职工基本养老保险基金，实行中央调剂制度，为实行全国统筹奠定了基础。

全国统筹实施后，如果基金收支有结余的地区未来继续保持结余，基金收支有缺口的地区缺口不扩大或扩大不多，就用基金结余地区的资金弥补缺口。中央政府的补贴压力将得到缓解。

2022年6月24日，福州鼓楼区水部街道一家老年食堂，社区志愿者为老人提供餐饮服务。姜摄/本刊

扎实推进国家总体规划

职工基本养老保险实行全国统筹是一项重大工程。要做到“全国一盘棋”，实现制度的成熟健康运行，需要创造一系列必要的条件。

进一步完善各级政府的责任机制。职工基本养老保险由地方统筹变为全国统筹，会带来各级政府间责任关系的变化。

实行省级统筹时，省级政府对本省(自治区、直辖市)职工基本养老保险基金的收支负最终责任。因此，除执行中央统一政策外，各地可根据当地实际情况进行微调，在基金征缴上有一定的自主权。基金收支难以平衡的省份也会有基金的财政补贴。

实行全国统筹后，各地必须统一执行中央政策，不再有资金支付自主权。但也可能导致部分地区基金归集不严，从而影响基金收益。因此，需要在中央和地方政府之间建立明确的责任分担机制，压实各级政府的实施责任。

并明确了工资的含义和核定方法。缴费基数是影响职工基本养老保险基金收入的重要因素。从20多年的实践中发现，各地职工基本养老保险缴费基数不真实。其中一个重要因素是工资统计缺乏统一、简便的计算口径。因此，税务、统计、社会保险等部门应共同研究，进一步明确工资的含义、计算方法和统计规则，为准确计算职工基本养老保险乃至整个社会保险的缴费基数奠定基础。

同时，要科学确定职工平均工资的算法。职工平均工资是确定部分参保人员缴费基数和基础养老金待遇的重要指标，但要注意统计范围的匹配。即职工平均工资计算的统计范围与职工基本养老保险制度的覆盖范围是否一致。如果职工基本养老保险全国统筹暂时只针对企业，那么职工平均工资的统计范围应该排除国家机关事业单位正式工作人员。

妥善处理转型成本和历史欠账。全国统筹意味着职工基本养老保险制度独立运行，基金独立记账，所以要明确责任，结清账目。明确改造成本由政府承担，通过财政预算和国有资本划转充实职工基本养老保险基金，偿还历史欠账。

完善基本养老保险精算制度。基本养老保险作为一项长期的制度安排，必须有精算平衡机制。全国统筹实施后，职工基本养老保险将是一个系统独立运行、基金自平衡的社会保险项目。因此，需要提高科学化水平，更加重视其精算体系的建设，明确精算工作的职责。一是系统设计的精算事务，包括系统改革、系统转换、系统整合和重大政策调整等。，基于科学的人口统计分析，进行政策模拟。二是筹资分析，包括收费基数、费率、财政补贴、缴费人群及变化趋势分析等。第三，基金支付分析，包括支付对象和待遇标准的趋势分析。四是平衡分析，包括平衡数量、平衡原因和平衡规模适度性分析。

完善持续优化体系。只有进行改革。全国统筹实施后，至少在三个方面仍需深化基本养老保险制度改革。第一，明确基本养老保险制度对职工的责任，保证工薪阶层退休后有购买基本生活资料的能力，所以要理顺这个制度在养老保障体系中，在多层次养老金体系中的责任。第二，根据保险的基本原理，加强制度的互助互益。三是逐步缩小群体间基础养老金的待遇差距。

(作者是浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长)■