临高启明是否贬低了古代政府的行政能力？

在中国古代的中央集权中，中央行政体制的变迁与调整呈现出以下规律:围绕皇权行使而形成的双轨辅助政治机制；不同的行政管理体制具有明显的继承性；皇权与相对权的矛盾是行政体制变迁的内在原因；体制外因素参与行政运作等。通过对中国古代中央行政体制的研究和探讨，得出以下启示:权利相互制约是保证国家政治活动有序进行的基本前提；加强监督权的独立性和权威性是防止私权成为公权的重要手段；机构的设置应适应社会和经济变化的需要；参谋权力的定义应该明确和标准化。

关键词:中央权威；辅助政治系统；皇权；香泉。

中国历来以历史悠久著称，产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才，出现了汉、唐、宋、明、清等强大的朝代，走在了世界历史的前列。历代统治者积累了丰富的国家治理经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，也存在一些落后的制度。中国行政制度史研究不仅是一个重要的学术问题，也是一个历史教训。前车之鉴，掌握历史发展规律，了解时代潮流。因此，本文试图对秦至清中央行政体制的产生、发展和演变作一个规律性的认识，比较正反两方面的经验教训，并作一定的探讨。

第一，中国古代中央行政体制的演变。

(1)秦汉时期的“三公九吏”制度。

公元前221年，秦朝统一六国，秦王嬴政建立了统一中央集权的秦朝，这是中国封建社会延续两千多年的第一个皇帝制度。为了巩固封建大一统，秦始皇采取了一系列加强中央集权的措施，如“海为郡县，律令统一”，[1] (P16)“建皇帝年号，设百官之职”等。[2] (P16)，并建立了第一套比较完整和系统的国家管理机构——金字塔式中央行政系统。皇帝处于这一体系的顶端，拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等权力。“世界上的一切，无论大小，都是由高层决定的”，[3] (P16)而这些权力是不受任何限制的。其次，“三公”是秦朝的中央决策机构，协调皇帝处理国家事务。“三公”指丞相府、太尉府、御府。丞相府是秦朝中央政府中最高的中央决策机构，其职能是“掌管天子，辅佐万民”。[4] (P273)太尉府是秦朝中央政府的最高军事机构，御史是秦朝中央政府的最高监察机构。作为秦代中央政府的行政执行机构，九卿位于三级，即丰昌、郎中令、卫、太普、廷尉、殿科、苏志内司、完颜政、少府等。他们掌管皇室、安全、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也有自己的官员，与三公府、县相连。他们把皇帝和中央机构的决定传达给具体的执行部门，并负责指导、监督和执行。可见，皇帝的私人事务机构和国家行政事务机构相互混杂、相互交织，这是封建社会初期国家机构的一个特点。西汉中央机构的设置，基本继承秦制，略有变化，仍以“三公”和“九卿”政府为主体。但随着社会的发展，西汉相比秦朝，组织更加健全，职能更加完善，分工更加细化。东汉的国家机构总体上仍然继承了西汉的原则，但也做了一些调整。如东汉初年的“三公府”名称，演变为司徒府、太尉府、司空府(即西汉的丞相府、太尉府、神医府)。其中，太尉府作为东汉最高军事组织，处于“三公”之首，不仅掌管军事，还掌管许多行政事务，是东汉“三公”职权变化的标志之一。东汉国家机构变化的另一个标志是尚书台成为中央决策机构，建立空“三公”政府。光武帝刘秀信任和重用身边的臣子——尚书，使得原本属于少府的尚书台的权威日益显赫。但尚书台“六曹”机构的设立和曹府的行政区划，使行政机构的职能趋于完备，为日后“六部”机构的设立奠定了基础。总的来说，“三公九官”的行政体制不太适应国家行政的需要。这主要体现在管理国家事务和王室事务的机构没有明确的分离，管理王室事务的机构在行政执行机构中占很大比重；一些重要的职能没有由专门机构履行；此外，九卿官职至今未定，公务无常的现象也很普遍。说明在君主专制政治生态形成之初，行政体制及其运行还处于起步和探索阶段。

(2)隋唐三省六部。

三省六部制是隋唐时期的中央行政制度。隋唐尤其是唐朝是中国封建社会的鼎盛时期，国家权力机构的建设也发展到了一个全新的阶段。隋朝建立之初，统治者采纳了南北朝其他朝代的机构设置样式，正式建立并完善了“三省六部”的机构设置格局。也就是说，中书省:备章奏事，出纳圣旨；厦门省:负责审查、批驳、建议，中书省起草的法令、政策都要经过厦门省，发现有错误立即否决，以减少错误；尚书省:中央最高行政机构，掌管“六部”。尚书管辖的“六部”是吏部、礼部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后，初唐的国家机构大体沿袭隋朝的国家行政体制，中央机构以“三省”、“六部”为核心。唐前中期，为了加强三省分权，中书省、门下省、尚书省相互制衡，带来了一系列弊端。相互牵制变成了相互制约，导致拖延，相互扯皮，政令难行。有鉴于此，唐高宗在唐太宗时加入了《中华人民共和国尚书》，并在《政务堂议事录》的基础上，另设“中华人民共和国尚书下平章事务”，行使宰相职权。“三省”长官的官职不再轻易授予，中书、厦门的职能范围开始缩小。唐玄宗年间，为解决中国书籍文献繁杂带来的冗弊，进一步加强皇权，翰林学院正式成立。翰林院建立后，与“中书门”共享中心，逐渐蚕食“中书门”的部分权力。翰林学士不同于“三省”的长官，与皇帝的关系非常密切。

学士多是皇帝的心腹，对皇帝百依百顺。所以皇帝和他们在一起很安心，很好控制和驾驭。从唐宪宗到昭宗末年，是唐代宦官专权的鼎盛时期。这种依附于皇权的邪恶势力对它所依附的皇权构成了严重的威胁。

宦官专权，皇权逐渐被诬陷空，唐朝的统治迅速衰落。简而言之，“唐朝统治者将国家行政机构与宫廷事务机构完全分离，职能分工更加细化明确，逐渐形成体系”，[5] (P33)反映了唐朝统治阶级的经验积累和政治成熟。但本质上仍然是中央集权，皇权仍然没有得到有效制约。

(3)五代十国和北宋的二府三司制。

二府三分制是五代十国和北宋时期的中央行政制度。针对晚唐五代诸侯国割据造成的“重内轻外”

形势，宋朝统治者把加强中央集权制度作为立国之本”，采取周密的措施，从政治上、行政上加强中央集权和皇权，在中央组织制度上以二府三司制取代隋朝的三省六部制”。[6]“两院”，即政务厅和枢密院，掌管民政和军事，都是宰相。衙门，沿袭唐制，全称“中书门下衙门”，简称中书。简称枢密院委员会，是国家最高军事政治机关。它的首脑是一个委员会，大部分是公务员。其职能是掌管“军务、军防、边防、军务，出纳下达密令，帮助国家统治”。[7] (P487)“三司”是五代两宋时期的最高财政机关。唐朝末年，为了筹集资金，户部、地方分局、盐铁公司三个部门掌管国家财政出纳，三个部门的名称由此开始。宋丽因其制，以三司为总国，编号为省，并设三司一使。当时被称为“计相”，其职能是“掌管国家财政使用计划、盐铁总量、支出和家事，以便天下所赋”。[8] (P493)二府三分制，行政权与军权分离，互不统管，直接对皇帝负责。“这是重大的调整措施，使三司(太师、太傅、太保)和三公(太尉、司徒、司空)名存实亡，尊而无权”。[9]为了加强皇权，宋朝的统治者还通过“分权”、“官职之别”来削弱官员的权力。官职分离，名不副实。官职只是用来表明他的军衔、工资、徽章的依据，并不掌握实权。真正的权力在“送”手里。这种方式使得权力单独掌握在皇帝手中，但也导致了宋朝冗员过多，行政开支始终居高不下的局面。

(4)金元明初一省六部制。

一省六部是金元明初的中央行政体制。由于元朝疆域辽阔，遥遥领先于同代，国事众多，三省制的症结在于决策程序繁多，各部门相互推诿，导致行政效率低下，不利于统治。如果实行一省制，事权集中，可以提高行政效率，从而达到避免行政失败的目的。受此启发，元世祖忽必烈决定打击旧的金本位制，实行行省制。即唐宋以来，废除门下、中书、尚书三省，同步建立制度。只设立一个中书省，其首席中书令由皇太子担任，是皇权扩张的象征。“一省”取代“三省”，标志着唐宋以来分权制的终结，由多轨辅政制转变为单轨辅政制；也标志着中央集权政治的高度强化，同时也进一步强化了机构的运作意识，提高了机构的权力。元代中书省为最高行政机构，六部为其下属机构，帮助朝廷掌管各种政务，形成一省六部制。

“六部”是天下官员负责选举和授予政令的官方部门；掌管户籍、钱、粮、地、土的政令；礼部，掌管天下礼乐，祭祀朝廷，享受朝贡法令；兵部，掌管天下各郡市的田园法令；掌管天下刑名和法令的刑部，掌管天下百工法令的工部。总之，这些变化适应了元朝长期统治的不稳定局面，也为地方政令和高度集权的制度提供了更多的可行性。

(5)明清六部内阁制。

六部内阁制是明清时期的中央集权制。鉴于“权官乱政”的教训和中书省宰相权力过大引发的皇权危机，明朝统治者对旧制度进行了改革，废除了宰相制度，用内阁制取代了沿用了1500多年的宰相制度，皇帝直接统率六部。

通过提高六部的地位，皇帝可以更有效地指挥各部的工作，同时便于将所有权力集中在君主手中，进一步加强皇权。简而言之，内阁只是明朝中央政府的最高行政机关，职能是顾问、参谋、决策等。，而六部是明朝中央政府的最高行政机关，直接对皇帝负责，是国家事务的最高行政机关，其职能是执行、管理和协调各项政务。

清初中央政府的行政机构正式继承了明朝的机构体系，官、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政机构。清朝雍正年间，设立了新的中央机构——军部，逐渐取代了满贵族议国事的制度，削弱了内阁制定政务的权力，使之成为一个只有虚名，但不干预机车日常事务的机构。由于许多秘密事务和重要军事事务都由军事部门处理，内阁的杀人助手已经名存实亡。兵部成为清朝皇帝维护君主专制制度的有效工具，行使着“穷兵黩武，无所不用其极”的职能[10] (P793)。这些变化有利于封建中央集权制度的进一步强化和皇权的加强。同时，“在这种制度下，中央政府的行政、军事、财政和司法权力全部集中在皇帝身上。国家行政的好坏也完全取决于皇帝的个人素质和能力”，[11]其弊端是显而易见的。

第二，中国古代中央行政体制的发展规律。

粗略梳理中国历代中央行政体制的演变，可以得出中国古代中央行政体制的发展体现了以下规律。

(1)围绕皇权行使而形成的双轨辅助政治机制。

在封建专制的中央集权制度下，皇权不受制约。天皇拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等权力，掌管天下事务。但是，一个人的能力和精力毕竟是有限的，在国家事务的管理上，皇帝不可能事事亲力亲为。权力和能力的不对称，必然会使皇帝把一些权力和事务交给臣子，帮助皇帝处理国事。于是就有了最初的三公供养政策，后来的内外朝双轨供养政策和权臣供养制度。皇帝为了保证皇权的至高无上的地位，不会使辅助权力过于强大而威胁到皇权的统治地位，所以他愿意采用三公辅助权力制度或者双轨辅助权力制度来帮助他治理国家。另一方面，统治集团调整辅助政治体制的基点是集中权力，提高执政效率，以适应不断变化的社会和日益复杂的政治局面。统治集团调整辅政制度的目的是试图建立一种对君主没有威胁，使辅政保持忠诚驯服，但又保持高度保密性，工作效率高的辅政制度。简而言之，双轨辅助政治体制是围绕皇权的行使而形成的，也是皇权与相对权力相互博弈的结果。

(2)不同的行政体制具有明显的继承性。

自秦朝建立以“三公九吏”为核心的中央决策和行政机构以来，是中国历史上第一套比较完整、系统的封建社会大一统的国家行政组织，为几千年封建君主专制制度下中央行政体制的不断完善、成熟和发展奠定了基础。如秦国家机构设置对西汉国家机构设置的影响，称为“汉承秦制”；如前所述，清初中央政府的行政组织在形式上继承了明朝的制度体系，同时又融合了满族的特点而形成。官、户、礼、兵、刑、工六部仍是其主要行政机构，等等。总之，每个朝代的建立都不可能完全摆脱前朝的政治、经济、文化等影响，而要重新建立一个完全不同的朝代，就必须在前朝的基础上，结合本朝的实际情况和社会环境，建立一套适合本朝统治者管理的政权制度，从而更好地维护其统治和管理。所以不同的行政体制有明显的继承性。