新公共管理与传统公共行政最大的差别是什么

新公共管理区别于传统公共行政的最大差异就在于提倡公平性，并使之成为公共部门绩效管理的重要衡量指标

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。公共管理是对公共事务的管理，公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。

新公共管理理论的内涵

1、建立以顾客为导向的服务型政府

2、借鉴先进的企业管理经验来管理政府

3、以市场为调节机制，优化社会资源配置

4、以目的为导向，建立有效的责任机制与绩效评估体系新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。

近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，取得了可喜的成绩。总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科发展还处在起步阶段。

20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔（CHeckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁[1]。而巴扎雷（Michael Barzelay）说，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同[2]。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新方式[3]。胡德（Christopher Hood）把西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范[4]。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式。这就是新公共管理理论。自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。

在意识形态上崛起的“新右派”思想，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。它强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。它认为国家和政府作为非市场力量，会扭曲社会资源的有效配置。高税收将资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍经济增长和削减社会福利。只有让市场进行资源的最佳配置，让消费者和生产者决定福利的供给和需求，才能促进社会和经济的繁荣。于是，市场化成为政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争，广泛进入西方国家的政府改革策略。

市场化改革，从一定意义上讲，是在为政府减负，同时也意味着政府放权。在现代国家，政府扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”。政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，仍然支配着巨大的社会资源。社会要求政府“花费更少、做得更好”，更有效地使用公共财政资源。对此，政府必须积极从内部管理上挖潜，寻找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法，自然地成为政府进行管理创新的改革选择。西方国家的政府改革鼓吹市场化和效法私营企业管理，最终导致新公共管理典范的诞生而不同于传统的政府管理模式。

在这场改革运动中，英国是先行者。1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，其后的梅杰政府（“公民宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用；新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革；加拿大在1989年成立“管理发展中心”，并于次年发表题为“加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领；美国于 1993年成立“国家绩效评估委员会”，用来指导政府改革，后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”（National Partnership for Reinventing Government）。这些改革的重要特征就是，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，提升政府的管理能力和公共服务能力。 新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

在公共选择和交易成本理论与新管理主义理论的基础上，发展出不同方向的新公共管理的理论。

一、弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”。在“政府失灵论”蔓延的背景下，这两位学者指出，政府应缩小管辖的空间范围，其活动内容只是提供那些市场做不了也做不好的服务，即提供具有非排他性的公共产品和服务。当然，政府的“小”只是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。

二、哈默和钱皮则发展出“流程再造”理论，主要针对官僚制，强调对官僚制进行重新改造和超越。其理论内容主要有：

1、对工作流程进行重新设计，以提高效率，效能和质量。

2、以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意度为目标、对现有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织在成本、质量、服务和速度等方面的巨大改善。

三、另有学者——霍哲把政府绩效作为切入点，提出把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具。他设计了一整套具体的绩效评估流程，同时还强调，在绩效评估的过程中要提高公民的参与度，因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义。

四、霍哲还研究了另一个重要的理论——基于回应性的政府全面质量管理。即建立起一套在以顾客为中心，持续改进，强调授权和协作基础上的全面质量管理。其目的在于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制、利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍，建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构。

五、奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，他们在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：

1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨

2、社区拥有的政府：授权而不是服务

3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去

4、有使命的政府：改变按章办事的组织

5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款

6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要

7、有事业心的政府：有收益而不浪费

8、有预见的政府：预防而不是治疗

9、分权的政府：从等级制到参与和协作

10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

因此，应用企业家精神去改造政府，并且能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选。 1公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理,或如胡德所言“由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理解释是“委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分”。

2绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准,其支持者在论证时提出“委以责任需要明确描述目标;提高效率需要牢牢盯住目标”。

3格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域,因为“需要重视的是目标而非过程”。

4公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的合作性单位”,它们的资金是独立的,彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。“在公共部门的内部与外部”,既可对这些单位进行管理又可以“获得特定安排所带来的效率上的优势”,其必要性证明了这种做法的合理性。

5公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括了“订阅合同条款以及公开招标程序”,其合理性则在于“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”。

6对私营部门管理方式的重视。这包括“不再采用‘军事化’的公共服务伦理观”,在人员雇用及报酬等方面更具有弹性,这种转变的合理性在于,“需要将私营部门‘经证实有效的’管理手段转到公共部门中加以运用”。

7强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。胡德将这看做是“压缩直接成本,加强劳动纪律,对抗工会要求,降低使职工顺从企业的成本。“对公共部门的资源需求进行检查,少花钱多办事”的必要性证明这种做法是合理的。 1、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

2、治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。用《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人的话说，就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德鲁克在其名著《不连续的时代》中所写道的：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径，新公共管理认为要通过重新塑造市场，不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响让其“划桨”的方式来进行。

3、公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说，合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系，通过市场测验可以判断出新政策的合意性。“风险规避，尤其是政治风险的回避，是公共行政人员推行民营化的主要动机”。

4、重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法：(1)实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。(2)重视结果。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和收益毫不关心。新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。(3)采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本——效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。

5、改造公务员制度。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解：(1)通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。(2)废弃公务员价值中立原则。新公共管理“主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的‘价值中立’(value-neutrality)”，它正视行政所具有的浓厚的政治色彩，认为不应将政策制定和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。

6、创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”。不仅如此，政府还必须转变价值观，在把利润动机转向公众使用的基础上，尽可能使政府公共管理者转变为企业家，学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。与此同时，新公共管理认为，传统公共行政只注重提供服务而不注重预防，结果当问题变成危机时，再花大量的金钱、精力去进行治疗。新公共管理认为社会更需要预防，即解决问题而不是提供服务。为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情：(1)使用少量钱预防而不是花大量钱治疗;(2)在作出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。 新公共管理理论在发展的过程中遭到了不少的批评，但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势。它通过推进改革管理的整体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不再担当公共产品和服务的惟一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列创新，这主要表现在如下四个方面：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础;第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新;第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架;第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

新公共管理在三个方面表现出了防止行政权力腐败的趋向：(1)新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化;(2)新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据;(3)新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府变迁中一个新的时代的开始。

官僚制模式在西方发达国家具有顽强的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。这是因为：首先，正如奥斯本和盖布勒清醒地认识到的那样，政府行政部门与私人企业是“根本不同的两种组织机构”，二者之间有一定不可泯灭的界限。同时政府行政部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视、保持全社会的凝聚力等方面所起的作用是企业无法替代的。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”，但却绝对不能使政府等同于企业。其次，正如韦伯早就注意到的那样，“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”，“由于它内部的彻底理性化结构，使对它的‘革命’愈来愈不可能”。因此，当代西方发达国家进行的行政改革，只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病，而根本谈不上废除或准备废除官僚制。　新公共管理的出现被称为行政管理范式的转换。作为一种新的理论范式，它涉及到以往的公共行政领域所未涉及的大量专题，如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织等，成为当代西方行政改革的主导理论。

第一，政府的管理职能“应是掌舵而不是划桨”。“新公共管理”理论提倡通过“政府公共政策化”将政府从管理的具体事务中解脱出来，从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症。“新公共管理”理论认为，政策组织与规制组织的职能是负责“掌舵”，而服务提供组织与服从型组织的职能是“划桨”。这样做可以自然而然地达到消肿减肥的目的，减少开支、提高效率。

第二，将企业化的管理方式引入公共部门。“新公共管理”理论认为，企业先进的管理方式和手段、服务理念都可以为公共部门所用。应该打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理；对产出和结果高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣机制和绩效工资制，而不是终身任职。

第三，营造“顾客导向”的行政文化。“新公共管理”理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。于是，“新公共管理”理论改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”。

第四，采用授权或分权的方式进行管理。“新公共管理”理论提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与集权的机构相比，授权或分权的机构有更多优点，比集权的机构有多得多的灵活性；对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更强的责任感、更高的生产率。

第五，实施明确的绩效目标控制。“新公共管理”理论主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，与之签定绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。这是组织由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变。

第六，考虑外部性问题。“新公共管理”理论认为由于公共产品消费的非排他性，政府可以将一些公共产品实行经营权与所有权分离，实行公共产品消费低收费制，从而减少人们对公共产品消费，增加私人产品消费，同时也改变公共服务者激励机制，减少公共产品带来外部性。

第七，强调人力资源管理。“新公共管理”理论强调人力资源管理，提高了在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。

“新公共管理”理论强调进行公共管理信息化改革，主要目标是建立电子化政府。随着知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应，无法发挥其应有的效能，为改革这种状况，建设信息高速公路和实现社会信息化，已成为各国政府的共识。

新公共管理理论在西方的出现并不是偶然的。首先，自20世纪70年代由石油危机引发的经济衰弱、西方各国高额的财政赤字、福利国家的不堪负重以及一系列新的政治、经济问题的浮出水面，成为引发政府改革的直接原因；其次，经济全球化对政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推动力；再次，自二战以后，由于政府职能的不断扩张，政府规模的无限膨胀，使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下；最后，新技术革命的发展要求西方各国对政府组织作出适应信息时代的变革与调整。这些因素共同促成西方各国公共行政管理的改革浪潮，西方国家普遍进入新公共管理时代。

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问题描述:

什么是新公共管理运动新公共管理理论都有哪些内容？

解析:

20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑 ”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。

二、“新公共管理运动”兴起的理论和现实根源

传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步。因此，自其产生以来，它逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但随着时间的推移和社会的发展，公共管理领域的理论和实践已经发生了根本性的改变，这一切都为“新公共管理运动”在20世纪末的兴起提供了深刻的理论和现实依据。

1、传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷。传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初。它与先前的 管理理论最大的区别在于，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论；另一个是马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论。建构在这两大理论基础上的传统公共行政理论认为，政治与行政是可以分开的，在“二分”的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定目标。有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要干扰行政，行政是科学的问题，可以也应该保持价值中立，而以追求经济和效率为目标。公务员应保持政治中立，他们的任务仅仅是忠实和有效地执行被政治官员制定的政策。据此，便可以建立一套科学的、最佳的行政管理原则。公共员系统依据这些组织原则运作，剔除任何个人感情因素，像驴一样受赏罚的支配，行政管理便可以达到高度的“理性化”， 管理也就可以以最小的投入获得最大的效果。其实，早在传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的二大理论基础就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。行政学者罗伯特·达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。行政学者彼得斯也指出：“行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。”时至今日，大多数的学者对这个问题已经达成共识。尽管实际工作者中的一些人依然固执地坚持两分法的观点，但传统的行政模式必须依赖于一个无法成立且长久被认为是不能实现的理论，至少说明这个模式肯定也存在着一些问题。面对于韦伯的“官僚制”理论。学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。实际上，韦伯自己也只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚组织的完善，必然使人们进入“铁的牢笼”。“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”要对付发达的官僚机器，一般个人、官僚机构中的官员甚至掌握最高权力的统治者实际上都是无能为力的。显然，这一切并不是现代人所向往的。另外，官僚制在实践中的应用也与韦伯的设想有些出入，特别是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、 较之韦伯的设想有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低。这些理论都从根本上动摇了传统公共行政赖以立足的理论基础。

2、传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。自20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为， “规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。目前，削减 经费几乎成为一种普遍现象，如在西班牙、意大利、德国、瑞典等国家，其公共服务传统上是规模较大的，但是现在公共部门的作用已经下降了。其次，关于 的“范围”也引发了争议。有人认为， 本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。作为这种观点的反应，许多先前由 从事的活动开始转向私营部门。此外， 的“方法”也受到抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。如果必须由 从事某种活动，也需要寻求官僚制之外的其他的组织方法。对公共部门的规模、范围和方法进行抨击所产生的明显结果就是削减 和改革其管理方法。

3、经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。二战后，西方各国 普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当 这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“ 失灵”也表现得同样明显。一方面， 对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为“万能 ”；另一方面， 内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大， 管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。正如经济学家萨缪尔森所指出的，“公共选择理论用经济学的行为假设和方法，研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的 失灵问题”。公共选择理论在70年代正式介入“公共管理”领域，并建立了一套自己的理论。公共选择理论的学者们采用“方法论上的个人主义”来研究 官僚系统的行为。他们认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。在这两个市场上活动的是同一个人，都是自利和理性的人。也就是说， 公职人员与普通市民一样，都以自己利益的最大化为目的。至于 ，由于人民对其所有权分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，再加上没有市场竞争的机制予以有效制约，因而自利的官僚得以不顾社会公益，专注于追求个人的权力、名望和利益，最终造成 效率不彰。基于这一认识，公共选择理论认为，失败的是 而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少 的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。他们还认为，传统公共行政强调的统一规制和监控，极大地抑制了公职机构和文官的创造力，已陷入形式化和僵化；代表国家意志的 管理和服务，忽视公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏，已经不再适应当今世界的需要，是“工业社会的 组织模式”、“十九世纪的行政技术”。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。总之，公共选择理论为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。

4、知识经济以及由此引发的经济全球化的加速，使 面临更加严峻的“效能”和“合法性”竞争。90年代以来，知识经济的兴起加速了全球经济一体化的进程，并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的“ 效能”横向竞争的时代成为现实。 绩效与 合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择 的时代已悄然来临。 治理能力和水平的竞争，犹如不同企业之间的竞争一样，已经并将于21世纪伊始在更大程度和更大规模上，在不同 之间迅速展开。任何一个国家 的命运都将由其在全球政治和经济舞台上的竞争能力和其处理具有全球性特征的问题的能力所决定；各国 都必须清醒地认识到，只有在国际互振系统中不遗余力地寻求到保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术，并有效地促进本国福利的实际提高，才能获得本国人民的认同和支持； 效能与合法性已不再能从本国历史的纵向比较中获得令人信服的认同，历史原因已不再成为人们认可的社会福利不及他国的托辞。全球性“ 效能”和“ 合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的 面临权威危机、信任危机和合法性危机。全球经济一体化，特别是知识经济的兴起，对 效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战，对 治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国 明智的选择。

总之，随着时代的变迁和理论的发展，传统的公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。越来越多的人认识到，传统的行政模式已无法反映出现代公共服务所需承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地体现为一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。正是在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

三、“新公共管理运动”兴起的理论意蕴及其前景

对“新公共管理运动”本身进行全面、综合的评价，现在还为时过早，因为，它还处在探索和发展的复杂进程之中。但“新公共管理运动”的实践，已经体现出了与传统公共行政模式重大的差异，如更注重管理绩效和管理效率，更注重市场的力量，更注重管理的弹性而不是僵化，更注重公共部门运行于其中的相关的政治环境，更注重私营部门管理方式在公共部门的应用等等。“新公共管理运动”的兴起，特别是它业已表现出的新特征及其发展趋势，都明确地提醒世人：一个全新的管理模式已经在公共管理领域逐步形成。在目前改革的实践中，尽管出于操作上的需要仍表现出 继续承担运动主体的角色，但从这场改革运动的发展趋势来看，无疑包含着对近代以来的传统公共行政模式进行全面检讨的意蕴。

当然，任何的变革过程都会有得益者和受损者。从信奉市场力量和现代企业“消费者导向”中吸取营养的“新公共管理运动”，在一些大规模实践中虽然显示出了生机和活力，但也积淀着不少理念性的矛盾和冲突。例如，从“企业家 ”和“企业化 ”引出的公共机构与私营企业之间的异同比较；在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中，如何避免政治和价值观的影响；在以“三E”---经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作为 绩效的评估标准时，如何协调这三者之间的关系；它对照以公平(Equity)替换经济的政策评估的“三E”标准孰优孰劣等等。这些矛盾和问题都将是“新公共管理运动”在未来需要认真面对并切实加以解决的。

但无论如何，尽管“新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中，还没有形成一种固定统一的模式，尽管“新公共管理运动”本身还远非完美，还存在着不少批评和毋庸置疑的问题，但20世纪大多数国家普遍存在的传统公共行政模式却无疑已经是一去不复返了，“新公共管理运动”及其引发的公共管理模式的变革必将成为一股不可逆转的时代潮流。

1、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”；

2、治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开；

3、公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预；

4、重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点；改造公务员制度。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解；

5、创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”。

扩展资料

《新公共管理理论》是80年代作者简·莱恩著作的图书。书中重点分析了新公共管理理论和其他已有研究途径的基础上，建构一个新公共管理的综合分析框架，以客观地反映公共管理的现实。

该书具体的两大目标，一是要考察分析公共行政和公共管理的各种理论模型，并努力与新公共管理相融合，以寻求进行学科整合，创建一种新的公共管理理论框架的可能性。二是探究在新公共管理改革的影响下，公共部门的可持续的适用性问题。

参考资料来源：百度百科——新公共管理理论

第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。

新公共管理：将多种学科知识融合到公共管理研究之中，提出了不同于政府有限论和以市场解救“政府失灵”的一种公共管理模式。

详见

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《新公共管理》简·莱恩(作者),赵成根(译者)

内容介绍全书共分5个部分、12章。导论部分首先表明本书的目标，就是要在重点分析新公共管理理论和其他已有研究途径的基础上，建构一个新公共管理的综合分析框架，以客观地反映公共管理的现实。具体的两大目标，一是要考察分析公共行政和公共管理的各种理论模型，并努力与新公共管理相融合，以寻求进行学科整合，创建一种新的公共管理理论框架的可能性。二是探究在新公共管理改革的影响下，公共部门的可持续的适用性问题。在此基础上，讨论了新公共管理研究所涉及的重要问题，讨论了相关的重要概念，着重讨论了新公共管理这一核心概念。作者准确地将新公共管理界定为契约制，是签约外包制（contracting－out）和政府内部契约制（contracting－in）的综合。第一篇由两章构成，主要考察公共管理理论研究和治理实践的现状。第一章讨论了20世纪以来逐渐发展起来的公共管理研究的基本研究途径：公共行政研究途径、管理研究途径、政策研究途径，以分析这几种公共管理的主要模式的差异，指出这些传统的治理理论已经不适应时代的需求。第二章对使用公共财政统计资料的公共部门项目、公共资源配置和收入再分配的最近的发展进行了总体考察，考察了在民营化和放松管制等市场化改革的影响下公共部门变迁的趋势。第二篇由四章构成，主要运用公共选择理论、芝加哥学派经济学和新制度主义经济学等直接推动新公共管理产生和发展，构成新制度重要理论基础的理论工具，重点研究分析了官僚制组织配置资源的结构到底出了什么问题，为什么公共企业不能有效运作，收入保障计划或者公共再分配所面临的主要困难是什么等课题。第三篇由五章构成，全面深入地分析了新公共管理制度模式所涉及的各种重要主题。第七章考察从传统的长期契约制转向新公共管理的短期契约制所带来的重要变化。第八章概括了契约论的赞成者和反对者的主要观点。第九章分析在契约型治理机制中政府的各种不同角色。第十章考察了代理契约制，考察了政府与它的CEOs之间的关系。第十一章则提出了在新公共管理制度中组织失败的风险这一问题。最后，在结论一章，作者对以公共契约主义为核心的新公共管理的有效性及其限度进行了分析。

新公共管理理论对管理持有的理念包括管理自由化与市场化。

一、管理自由化

管理学认为，公共管理者是掌握信息并具有高度专门性和通晓如何管理的个人，因此，新公共管理理论倾向于把绩效不佳看作是缺乏管理能力和工作失职的结果，而是“坏系统”的结果，以及繁杂和不必要的规则、规定和其他约束的结果。

二、经营的市场化取向

在管理市场导向的两个基本理念中，一是竞争观念，二是企业经营的普遍化。它源自于新古典经济学中的市场效率概念，主要是指由公共部门创造内部市场，因其具有高效率、低成本等特点而成为提高企业绩效的可靠策略。市场导向的扞卫者认为，公共管理者能够在市场压力下改善自己的绩效水平。

至于普遍适用的私营部门管理，新公共管理理论认为，私营部门的管理做法和技术都比公共部门优越，而且可以被用于公共部门，这两者之间的区别是一种假象，即“管理即管理”。

新公共管理的成就

1、新公共管理改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式。

2、新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局。

3、新公共管理表现出防止行政权力腐败的趋向。

总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。

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