两制中两种制度的关系

与21年前相比，领导干部“一家两制”新规具体说了啥？

[文/观察者网杨蓉]近日，中央出台“政府官员经商要尽快”的规定，引起舆论的高度关注，也再次将“一家两制”、官商融合的问题带入人们的视线。

虽然《领导干部配偶、子女及配偶经商办企业管理规定》(以下简称《规定》)全文尚未公布，但此前该规定已在上海、北京、广东、重庆、新疆等5地试点。梳理以往的政策和报道，可以看到这份文件体现出的几大亮点——不仅范围更广、细则更细、执行更严，而且“官越做越大”

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需要指出的是，这并不是中央层面第一次出台类似的“禁令”。对于领导干部亲属经商行为，中央早就多次要求清理。上世纪80年代，中共中央、国务院下发了《关于禁止领导干部的子女和配偶经商的决定》，明确规定:“凡县、团级以上领导干部的子女和配偶，除在国营、集体、中外合资企业和为解决职工子女就业而设立的劳务人员外，一律不准经商。"

据不完全统计，截至目前，中央已就此问题出台了20多项相关规定。

2013年，党的十八届三中全会进一步提出“完善并严格执行领导干部亲属经商办企业相关规章制度，防止领导干部利用公权力或者自身影响为亲属及其他特定关系人谋取私利”。根据中央要求，上海、北京、广东、重庆、新疆等4地分别于2015年和2016年开展试点，进一步规范领导干部配偶、子女、配偶经商办企业行为。2019年已在各省区市和新疆生产建设兵团全面实施。

最近的国家文件是2001年2月8日中央纪委发布的《关于省和地方党委政府领导干部配偶、子女经商办企业的具体规定(试行)》。这一规定是第一次专门就这一问题作出规定。省、地(市)党委、政府领导干部的配偶、子女不得在领导干部任职地区任职，不得从事房地产、广告、律师、娱乐和已从事上述经营活动的人员，或者领导干部的配偶、子女辞职，或者领导干部本人辞去现任职务。

2001年，中央纪委发文规范领导干部配偶、子女经商办企业。

与21年前的这个文件相比，此次全面实施的《条例》在三个方面进行了更新:

第一，是监督对象的扩大。2001年的文件只针对领导干部的配偶和子女，适用人群仅限于党政机关。《条例》扩大了“领导干部”的概念，进一步将群团组织局级、企事业单位和相当职务及以上的领导干部纳入其中；在亲属方面，也包括子女的配偶(即儿媳、女婿)。

今年1月，中纪委反腐纪录片《零容忍》提到，内蒙古自治区党委原常委、呼和浩特市委书记云光中之子雷云与内蒙古自治区政府原副主席云之子云曾在煤炭“生意”上有过合作(纪录片视频截图)

其次，是对禁止要求的细化。旧文件中将禁止范围定义为“领导干部工作的区域”，不同亲属并行考虑。但在新规中，要求不同级别、不同类别的领导干部的配偶、子女及其配偶禁止经商，对此进行了明确规定。领导干部职务级别越高，对其亲属经商的要求越严格，综合部门比其他部门严格。这也体现了重要干部重点管理的原则。

虽然目前的《条例》并未公布具体规范，但上海、北京、广东、重庆、新疆等四地已分别于2015年和2016年进行了试点。凭借之前的规则我们还是可以窥一斑而知豹的。事实上，本轮新规的总体轮廓与各地试点探索的试点方案大体一致。

据中央纪委监察部网站消息，以北京为例，领导干部的级别和关系对司有影响——

市级领导干部:配偶不得经商办企业，子女及其配偶不得在本市经商办企业；局级领导干部:配偶不得经商办企业，子女及其配偶在遵守“四不准”的前提下可以经商办企业；局级副职领导干部:配偶、子女及其配偶在遵守“四不准”的前提下经商办企业；市委政法委、公检法系统市管干部:配偶不准经商办企业，子女及其配偶在遵守“四不准”的前提下可以经商办企业；......(“四不准”包括:不准在领导干部管辖区域或业务范围内，或领导干部担任过领导职务的区域内开展业务，不准与领导干部担任过领导职务的企业开展业务活动，不准从事可能与公共利益发生冲突的经营活动。)

北京市还要求，领导干部的配偶、子女及其配偶不得以委托代持或匿名投资等方式规避这一规定。

此外，试点地区还对“经商行为”进行了界定。比如“第一个吃螃蟹的城市”上海，就分为投资和就业两种情况，将经商办企业与一般就业行为区分开来:

投资针对领导干部配偶、子女及其配偶，细分为三种，即注册个体工商户、个人独资企业或合伙企业，投资未上市公司和企业，在国(境)外注册公司后回国从事经营活动；根据领导干部配偶的不同，分为两种，一种是受聘于私营企业担任高级职务，另一种是在外商投资企业由外方委派和聘用。

在此基础上，其他试点地区因地制宜进行了调整。鉴于在京外国机构较多，北京市已明确将领导干部配偶、子女及子女配偶“担任外国企业驻华代表机构首席代表、代表”纳入亲属经商规范。

北京市委办公厅、北京市政府办公厅2016年5月颁布的《关于进一步规范北京市领导干部配偶、子女、配偶经商办企业行为的规定(试行)》

新疆的条例增加了四种情形，分别是注册农民专业合作社、投资有限责任公司、委托他人举办经营企业或者匿名投资、投资未在工商行政管理部门登记的非企业组织，防止领导干部以隐蔽手段获取不正当利益。

第三，是监管手段的规范。以前的文件只提出了“一方退出”(即领导或其亲属需要一方退出或下台)的处罚机制，并根据情况给予相应的处罚，但没有明确对后续利益输送或“明退暗退”等违规行为的处罚，缺乏常态化、长效化的管理手段。

新《规定》要求领导干部每年报告个人有关事项时，应当如实报告配偶、子女及其配偶经商办企业，年度集中报告后及时报告新经商办企业。对于举报，相关部门也要进行“随机抽查、重点检查”，进行专项核实。

《规定》进一步要求，领导干部未如实报告配偶、子女及其配偶经商办企业情况，配偶、子女及其配偶违反经商办企业禁令，以委托、匿名投资等形式虚假退出经商办企业的，、利用职权为配偶、子女及其配偶经商办企业提供便利和谋取私利的，要依法依规严肃处理，对管理不善造成严重后果或恶劣影响的责任单位和责任人，要严肃追究责任。

如果启动“一方退出”机制，将结合干部选拔任用中的“四必全”对拟提拔或继续使用的领导干部进行考察。不符合拟任职禁止条件的，应当退出经商办企业，不同意退出的，不予任用。

这一部分的规定与先前试点项目中的规定相似。此外，上述五个试点项目将年度随机抽样率定为20%。对不如实报告或不及时纠正的，不少地方要求按照有关规定给予领导干部组织处理或纪律处分；涉嫌违法的，移送有关机关处理。

上海市委办公厅、上海市政府办公厅2015年5月颁布的《关于进一步规范上海市领导干部配偶、子女、配偶经商办企业行为的规定(试行)》

此外，多个试点地区还要求，在领导班子民主生活会上明确提出配偶、子女及其配偶经商办企业。北京市特别提出，领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业情况发生变化的，应当在事后30日内填写《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业情况表》，并按照干部管理权限向组织报告。不能确定是否属于商业企业行为的事项也应填写，由组织人事部门按有关规定审批。

重庆规定，领导干部到市委组织部填写专门的经商办企业登记表，将其配偶、子女及其配偶经商办企业纳入检查监督范围。

新疆要求，领导干部在个人有关事项报告、述职报告、民主生活会中，要对配偶、子女及其配偶经商办企业情况进行说明。拟提拔任用的领导干部还应当对其配偶、子女及其配偶经商办企业情况进行专题报告。

对于后续的虚报、地下转，试点地区也开了制度先河。

例如，新疆明确提出“两个不得”的规定:受让方不得是转让方的近亲属，不得利用职权或者地位的影响以明显高于市场价格出售或者转让。广东的规定指出，对在退出过程中搞虚假退出或利益输送的，按照有关规定给予组织处理或纪律处分。

上海、重庆也已明确，以委托代持、匿名投资等方式规避此规定者。，对在提款过程中搞虚假提款或利益输送的，将依纪依法严肃处理。

北京市委组织部负责人此前接受采访时表示，北京市委组织部将会同工商、税务等部门，监督检查是否存在虚假提现或提现过程中利益输送的情况，必要时请第三方核查。对不如实申报，或弄虚作假企图逃避规范，或借机谋取私利的，要按照有关规定严肃处理。

当制度的笼子扎紧了，执行力就是能确保权力的铁腕。上海“啃硬骨头”规定实施的第一年，全市1802名省部级干部和科级干部中，有182名领导干部亲属经商办企业被纳入“需要规范”范围。最终，10人被免职，10人被调离，1人辞职，另有3人因严重违纪被调查。

但也有网友指出，除了配偶的子女、儿媳、女婿，其他近亲属也可以通过“一家两制”谋取私利，比如周兄弟；另外，监督范围目前仅限于局级及以上领导，县以下是否可以探索。

等新规在全国铺开，具体效果如何，我们拭目以待。